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Union européenne : Le cadre financier 2014-2020 et égalité femmes-hommes

Jeudi 23 août 2012

Le Parlement européenne (Direction générale des politiques internes - Département thématique C : droits des citoyens, affaires constitutionnelles) a produit en janvier 2012 une analyse du cadre financier pluriannuel de l’Union européenne pour 2010 2014 au regard de l’égalité femmes-hommes. Extraits de ce document ci-dessous et téléchargement du dossier complet (pdf 193 pages). Le document a été élaboré à la demande de la commission Droits de la femme et égalité des genres du PE, par Fondazione Giaçomo Brodolini (Italie).


 Résumé

Le CFP 2014-2020 revêt une importance primordiale dans le cadre de la crise économique et financière étant donné que le budget de l’UE devra financer la stratégie Europe 2020, qui se veut une cheville ouvrière du redressement.

Malgré les déclarations officielles selon lesquelles :

- la stratégie Europe 2020 a été pensée de façon à procurer une opportunité de réformer l’économie afin d’accroître l’égalité entre les hommes et les femmes ; et
- l’intégration transversale de la dimension d’égalité hommes-femmes est la clé de la réalisation de l’égalité entre les hommes et les femmes ;

l’exercice d’élaboration du budget intégrant la dimension d’égalité hommes-femmes a fait apparaître que cette dimension n’est pas encore prise en considération dans toutes les politiques, à tous les niveaux et à toutes les étapes du processus politique, loin s’en faut.

Plus précisément, l’analyse s’est intéressée à cinq aspects politiques pertinents pour l’égalité entre les hommes et les femmes, à savoir l’indépendance économique, l’éducation et la formation, la santé/le bien-être et l’environnement, les droits fondamentaux et les relations extérieures, et elle a constaté qu’une même attention n’est pas accordée à la dimension d’égalité hommes-femmes dans tous les domaines et que l’évaluation/le suivi sous l’angle de l’égalité des sexes ne sont pas encore aussi répandus qu’ils le devraient pour assurer une intégration transversale effective des préoccupations de genre.

L’étude a également révélé qu’il était possible d’imaginer et d’appliquer une méthodologie budgétaire intégrant la dimension d’égalité hommes-femmes au budget de l’UE. Cette conclusion est extrêmement importante dans la perspective ‘de l’adoption d’une approche en matière d’élaboration du budget qui intègrerait la dimension d’égalité hommes-femmes dans la procédure budgétaire de l’UE.

 Table des matières

- Les liens >>> renvoient aux extraits mis en ligne par Adéquations.
- La "Note sur les relations extérieures" est reproduite dans son intégralité.

LISTE DES ABREVIATIONS

LISTE DES TABLEAUX ET FIGURES

SYNTHESE >>>

NOTE METHODOLOGIQUE : INTEGRATION DE LA DIMENSION D’EGALITE HOMMES-FEMMES DANS LE BUDGET

1. Objectifs des 5 notes

2. L’intégration de la dimension d’égalité hommes - femmes dans le budget : un aspect capital de l’approche intégrée de l’égalité et de la bonne gouvernance
→ 2.1. Approche intégrée de l’égalité entre les hommes et les femmes
→ 2.2. Intégration de la dimension d’égalité hommes-femmes dans le budget : concepts clés
→ 2.3. Eléments prenant en compte la dimension d’égalité hommes-femmes pouvant être introduits dans le budget
→ 2.4. L’intégration de la dimension d’égalité hommes-femmes dans les budgets en tant qu’élément essentiel de la bonne gouvernance et de l’approche intégrée de l’égalité
→ 2.5. L’intégration de la dimension d’égalité hommes-femmes dans le budget de l’Union européenne

3. Méthodologie
→ 3.1. Approche générale
→ 3.2. Analyse du contexte
→ 3.3. Analyse selon le genre du budget alloué à la politique
→ 3.4. Evaluation de l’incidence possible selon le genre

4. Références

NOTE SUR L’INDEPENDANCE ECONOMIQUE

1. Analyse du contexte
→ 1.1. Point de départ : le contexte
→ 1.2. L’inégalité hommes-femmes en matière d’indépendance économique
→ 1.3. Causes probables d’inégalités en matière d’indépendance économique
→ 1.4. Rôles et stéréotypes hommes-femmes
→ 1.5. Le rôle des politiques en matière d’indépendance économique
→ 1.6. Le contexte politique plus large de la période de planification

2. Objectifs d’égalité hommes-femmes en matière d’indépendance économique

3. Analyse tenant compte de la dimension d’égalité hommes-femmes des dotations budgétaires et des instruments financiers
→ 3.1. Instruments financiers sélectionnés pour financer les politiques d’intervention
→ 3.2. Eloignement vis-à-vis des objectifs d’égalité hommes-femmes
→ 3.3. Evaluation de l’adéquation et de l’efficacité prévues

4. Evaluation des questions d’égalité hommes-femmes dans les domaines d’indépendance économique du cadre financier pluriannuel 2014 - 2020
→ 4.1. Faut-il se réjouir de la hausse du budget en faveur de l’égalité entre les hommes et les femmes ?
→ 4.2. Est-ce que la création du FEM va entraîner une baisse de l’intérêt accordé aux femmes ?
→ 4.3. Est-ce que l’approche du FSE est trop restrictive à l’égard de l’emploi ?

5. Conclusions >>>

6. Références

7. Annexes
→ Annexe 1 : base juridique de l’indépendance économique
→ Annexe 2 : principaux objectifs politiques et principales actions politiques du FSE
→ Annexe 3 : description des instruments financiers
→ Annexe 4 : tableaux détaillés sur les objectifs d’égalité hommes-femmes

NOTE SUR L’EDUCATION

1. Introduction

2. Analyse contextuelle
→ 2.1. Contexte politique et stratégies en matière d’éducation et de formation au niveau européen
→ 2.2. Déséquilibres hommes-femmes dans l’éducation et la formation
→ 2.3. Objectifs en matière de genre dans l’éducation et la formation

3. Analyse des questions d’égalité entre les hommes et les femmes dans les outils budgétaires et financiers pour l’éducation et la formation
→ 3.1. Erasmus pour tous
→ 3.2. Fonds social européen (2014-2020)
→ 3.3. Évaluation globale

4. Incidence directe et indirecte possible des interventions politiques sur les objectifs en matière de genre

5. Conclusions >>>

6. Références

7. Annexes
→ Annexe 1 : traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (Traité de Lisbonne)
→ Annexe 2 : discussion détaillée des différences hommes femmes dans l’éducation et la formation

NOTE SUR LA SANTE / LE BIEN-ETRE / L’ENVIRONNEMENT

1. Introduction

2. Analyse contextuelle
→ 2.1. Différences hommes-femmes dans le domaine de la santé, du bien-être et de l’environnement
→ 2.2. Causes probables des inégalités dans les domaines de la santé, du bienêtre et de l’environnement
→ 2.3. Stéréotypes et rôles liés au sexe
→ 2.4. Inégalités dans la société visées par les politiques
→ 2.5. Le contexte politique plus large de la période de planification

3. Objectifs stratégiques en matière de genre et de CFP 2014 - 2020
→ 3.1. Objectifs analytiques en matière de genre et déclarations de programme
→ 3.2. Les instruments financiers de l’UE et les objectifs analytiques en matière de genre

4. Analyse de l’allocation budgétaire

5. Evaluation de l’incidence directe et indirecte de l’intervention politique

6. Conclusions >>>

7. Références

8. Annexes
→ Annexe 1 : objectifs des instruments du CFP et pertinence en matière de genre
→ Annexe 2 : annexe statistique

NOTE SUR LES DROITS FONDAMENTAUX

1. Analyse contextuelle
→ 1.1. Introduction : l’importance d’une approche double en matière d’égalité entre les hommes et les femmes
→ 1.2. Une approche européenne de la mise en oeuvre des droits fondamentaux
→ 1.3. L’intégration et le principe de l’égalité entre les hommes et les femmes
→ 1.4. Une nouvelle approche vis-à-vis du concept de dignité, de liberté et de droits des citoyens
→ 1.5. Recensement des domaines liés aux droits fondamentaux particulièrement importants pour l’égalité des sexes

2. L’égalité entre les hommes et les femmes dans le cadre financier pluriannuel 2014 - 2020 dans le domaine des droits fondamentaux
→ 2.1. Evaluation budgétaire des programmes les plus pertinents
- 2.1.1. Programme « Droits et citoyenneté »
- 2.1.2. Fonds « Asile et migration »
- 2.1.3. Le programme « L’Europe pour les citoyens »
→ 2.2. Expériences tirées de l’actuel cycle de programmation

3. Conclusions >>>

4. Références

NOTE SUR LES RELATIONS EXTERIEURES >>>

1. Introduction >>>

2. Analyse contextuelle >>>
→ 2.1. La situation des femmes dans les pays et régions couverts par l’action extérieure de l’UE >>>
→ 2.2. Les priorités politiques de l’action extérieure de l’UE >>>
- 2.2.1. Voisinage, élargissement, développement et coopération >>>
- 2.2.2. Domaines thématiques >>>
→ 2.3. La stratégie Europe 2020 et la stratégie pour l’égalité entre les femmes et les hommes >>>
→ 2.4. Objectifs liés à la dimension d’égalité hommes-femmes dans les relations extérieures >>>

3. Analyse des instruments financiers du point de vue de l’égalité hommes-femmes >>>
→ 3.1. Coopération au développement >>>
→ 3.2. Voisinage >>>
→ 3.3. Elargissement >>>
→ 3.4. Droits de l’homme, gestion de crise et intervention humanitaire >>>
→ 3.5. Coopération stratégique avec des pays tiers >>>

4. Evaluer le poids de la dimension d’égalité hommes - femmes dans l’action extérieure de l’UE >>>
→ 4.1. La budgétisation de la dimension d’égalité hommes-femmes dans les instruments de financement de l’action extérieure >>>
→ 4.2. Evaluation globale >>>

5. Références >>>

6. Annexe >>>

 Synthèse

Introduction

En juin 2011, la Commission européenne a présenté la première communication sur le prochain cadre financier pluriannuel (CFP) de l’Union (2014-2020) sous le titre « Un budget pour la stratégie Europe 2020 ». La commission des droits de la femme et de l’égalité des genres du Parlement européen (FEMM) participe, en émettant un avis, à certaines procédures législatives ordinaires sur les principaux instruments financiers du CFP se rapportant aux droits de la femme et à l’égalité des genres.

Le présent document a pour objectif de contribuer aux travaux de la commission FEMM en examinant, sous l’angle de la dimension d’égalité hommes-femmes, l’incidence potentielle des propositions de la Commission européenne relatives au CFP 2014-2020 pour les droits de la femme et l’avancement de l’égalité entre les hommes et les femmes dans les domaines suivants :

- indépendance économique ;
- éducation et formation ;
- santé, bien-être et environnement ;
- droits fondamentaux ;
- relations extérieures.

Ce document se compose d’une note méthodologique et de cinq notes d’information, qui traitent respectivement des cinq domaines précités.

Approche méthodologique

L’approche méthodologique a été définie par un examen de la littérature disponible sur le concept et la pratique de l’intégration de la dimension d’égalité hommes-femmes dans l’élaboration d’un budget. Il s’est avéré, à la lumière de cet examen, qu’une initiative d’élaboration d’un budget intégrant la dimension d’égalité hommes-femmes implique nécessairement une analyse d’une dimension de la perception et de l’affectation de fonds publics sous l’angle du genre. Un procédé spécifique ne peut toutefois être isolé à cette fin, une multitude d’outils analytiques pouvant être employés et adaptés aux circonstances particulières. Cet examen a également montré que l’intégration de la dimension d’égalité hommes-femmes dans l’élaboration du budget est encore une pratique relativement récente parmi les États membres de l’Union européenne.

Sur la base de la littérature relative aux instruments et aux outils d’intégration de la dimension d’égalité hommes-femmes dans le processus budgétaire, une approche méthodologique exclusive commune aux cinq domaines d’analyse a été façonnée. Elle est destinée i) à recenser les questions de genre implicites et explicites ; ii) à recenser dans la mesure du possible les dotations de ressources pertinentes ; et iii) à déterminer si la politique est de nature à perpétuer ou à modifier les inégalités actuelles entre les hommes et les femmes (et les groupes d’hommes et de femmes) ou les garçons et les filles et les schémas actuels des relations entre les hommes et les femmes. À partir de ce fondement, cette méthodologie vise à répondre à trois questions :

- QUI bénéficiera de l’intervention politique ?
- À COMBIEN le montant alloué à l’intervention politique s’élèvera-t-il ? Et COMMENT sera-t-il réparti entre les différents instruments financiers de l’Union européenne ?
- En QUOI l’intervention politique pourra-t-elle agir sur la dimension d’égalité hommes-femmes ?

Les recherches passeront donc par trois étapes :

- 1. Analyse contextuelle (QUI ?)
- 2. Analyse de l’intégration de la dimension d’égalité hommes-femmes dans le budget alloué à l’intervention politique (COMBIEN et COMMENT ?)
- 3. Évaluation de l’effet potentiel sur la dimension d’égalité hommes-femmes (QUOI ?)

Il peut ainsi être considéré que l’approche adoptée est une « évaluation politique attentive à la dimension d’égalité hommes-femmes ».

Parmi les principales observations méthodologiques, il mérite d’être souligné que l’élaboration du budget de l’Union se prête à l’intégration de la dimension d’égalité hommes-femmes car il a été possible de mener l’analyse au moins sur les documents de programmation et d’en tirer des enseignements utiles sur l’attention accordée à la dimension d’égalité hommes-femmes dans ces documents. L’application de la méthodologie définie dans les cinq notes d’information précède l’adoption effective de l’approche de l’intégration du genre dans le processus budgétaire de l’Union européenne. À ce jour, il ressort des informations qui ont pu être obtenues pour de nombreux programmes qu’une perspective de genre fait encore défaut dans les phases de planification, d’exécution et d’évaluation des programmes ou qu’elle est incomplète.

En vue de l’introduction d’une méthode d’intégration de la dimension d’égalité hommesfemmes dans le processus budgétaire, toutes les directions générales de la Commission européenne qui ont déjà atteint le stade de la planification du CFP devraient procéder à une analyse détaillée et approfondie et à des recherches sous l’angle de l’égalité entre les hommes et les femmes pour tous les programmes politiques couvrant tous les domaines politiques. En particulier, il convient d’instaurer des outils adéquats afin de favoriser la concrétisation de l’intégration des questions de genre dans le processus budgétaire de l’Union. De plus, il est recommandé que le travail de confection du budget tenant compte de la dimension d’égalité hommes-femmes soit accompli par un personnel qualifié, maîtrisant les compétences et les connaissances requises, avec le soutien actif de la société civile.

Indépendance économique

L’indépendance économique est un pilier du bien-être des citoyens. Au rang d’objectif, elle ne peut néanmoins se résumer à l’accès à un emploi rémunéré, mais doit également inclure le travail non rémunéré, comme la prise en charge de personnes dépendantes, ainsi que la perception de revenus non professionnels, comme les revenus immobiliers et les prestations sociales. Dans notre société de marché, l’indépendance économique ne se traduit pas seulement par la liberté économique, mais aussi par la répartition du pouvoir au sein de la famille. Elle ne conditionne pas seulement la répartition des revenus, mais aussi la répartition « invisible » des ressources au sein du noyau familial.

La période de planification du CFP 2014-2020 est caractérisée par l’interaction entre les tendances à long terme (telles que le vieillissement démographique et le progrès technologique) et les trajectoires de sortie de la crise financière actuelle. La correction du faible taux de participation des femmes au marché de l’emploi permettrait, en conjonction avec d’autres facteurs, d’atteindre simultanément les objectifs apparemment sans rapport, voire antinomiques, que sont la compétitivité, l’équité, la cohésion et la croissance économique.

La crise transparaît en filigrane dans l’attention budgétaire accrue que le CFP accorde aux objectifs ayant trait à l’indépendance économique. Le budget global alloué à ces objectifs pour la période 2014-2020 s’élève à 90,7 milliards d’euros, ce qui équivaut approximativement à 9 % du total des crédits proposés et à 27 % des politiques de cohésion proposées. Il succède à une enveloppe de quelque 81 milliards d’euros pour le cycle 2007-2013, la différence étant principalement imputable à une augmentation de la dotation du Fonds social européen (84 milliards d’euros au lieu de 76).

La hausse du financement global ne doit toutefois pas être une source de complaisance. La prise en considération de la dimension d’égalité hommes-femmes brille largement par son absence dans les objectifs énoncés dans les documents budgétaires. À l’heure actuelle, les enveloppes budgétaires ne sont pas encore ventilées entre les objectifs parmi les instruments spécifiques. En l’absence d’engagements plus précis, les montants ont été divisés entre les différents objectifs généraux en matière d’égalité entre les hommes et les femmes proposés par la note sur la base de l’hypothèse optimiste (mais probablement irréaliste) selon laquelle les parts budgétaires réservées à chaque objectif resteront inchangées par rapport à la période de planification précédente. Or, l’analyse a posteriori des documents antérieurs indique que les discours sur l’équilibre entre les genres sont plus généreux que les résultats concrets.

En conséquence, cet examen du budget prend acte du potentiel qu’engendre l’augmentation du total des versements pour favoriser les objectifs d’égalité entre les hommes et les femmes liés à l’indépendance économique. Il appelle toutefois également à la vigilance lorsque le contenu des agrégats globaux sera spécifié, ainsi qu’à un suivi minutieux de l’intégration de la dimension d’égalité hommes-femmes tout au long du processus allant des attributions budgétaires aux versements effectifs.

Dans l’ensemble, l’analyse donne à penser à ce jour que le CFP peut entraîner un changement substantiel au niveau de l’indépendance économique. La possibilité de concrétiser ce potentiel dépend de la vigilance et de l’attitude qu’adopteront dès maintenant les parties prenantes.

Education et formation

Au cours des dernières décennies, l’engagement affiché de l’Union pour l’égalité entre les hommes et les femmes a donné lieu à d’importants progrès dans l’émancipation des femmes. Certaines disparités subsistent cependant dans les opportunités, les accomplissements et les décisions concernant l’éducation et la formation. Une analyse contextuelle de l’éducation et de la formation dans l’Union a permis de dresser une liste d’objectifs en matière d’égalité entre les hommes et les femmes dont le rapport conclut qu’ils doivent avoir la priorité dans le processus politique et budgétaire de l’Union. Ces objectifs sont les suivants :

- réduire les disparités entre les hommes et les femmes dans l’apprentissage des compétences de base ;
- diminuer le taux de décrochage des jeunes garçons ;
- accroître la participation des femmes à l’éducation et à la formation professionnelles ;
- accroître la participation des femmes au niveau tertiaire ;
- augmenter le nombre de femmes obtenant un diplôme en mathématiques, en sciences et en technologies ;
- intensifier la participation des femmes à l’apprentissage tout au long de la vie.

À la lecture de documents politiques essentiels de l’Union, notamment la stratégie Europe 2020, la stratégie Éducation et formation 2020 et la stratégie pour l’égalité entre les femmes et les hommes, on peut constater que la diminution des taux de décrochage et l’augmentation de la participation à l’éducation et à la formation professionnelles et à l’apprentissage tout au long de la vie sont citées à maintes reprises au titre d’objectifs ultimes et de jalons. Ces questions ont toutefois été abordées sous un angle neutre par rapport à la dimension d’égalité hommes-femmes, et aucune ambition chiffrée distincte n’a été fixée pour les hommes et les femmes pour les objectifs tenant compte de la dimension d’égalité hommes-femmes recensés dans cette note.

La consultation des documents disponibles sur les outils financiers de l’Union pour l’éducation et la formation au cours de la période 2014-2020, notamment le programme Erasmus pour tous et le Fonds social européen, montre que le FSE possède bel et bien un objectif et une stratégie en ce qui concerne l’égalité entre les hommes et les femmes, mais qu’Erasmus pour tous est totalement dépourvu de stratégie spécifique en matière d’égalité entre les hommes et les femmes. Erasmus pour tous ne réserve aucun crédit particulier à l’égalité des genres et ne possède pas non plus de mécanisme explicite permettant d’évaluer le montant de l’aide allouée à l’égalité entre les hommes et les femmes et à l’émancipation des femmes à travers tous les instruments thématiques. De même, aucun document relatif à Erasmus pour tous ne prescrit l’utilisation de données désagrégées selon le sexe pour le suivi et l’évaluation. À l’inverse, le programme du FSE présente dans sa globalité des objectifs clairs en matière d’égalité entre les hommes et les femmes, il chiffre les résultats à atteindre et il poursuit une stratégie claire pour l’égalité des sexes par l’intégration transversale de cette dimension et une série de mesures spécifiques. Il possède en outre une lettre de mission univoque, qui ne laisse aucun doute quant aux intentions du programme sur la promotion de l’égalité entre les hommes et les femmes.

Le montant affecté à l’éducation et à la formation ne peut être contesté pour son insuffisance, mais l’intégration de la dimension d’égalité hommes-femmes fait manifestement défaut. Eu égard à l’importance que l’Union européenne accorde à l’intégralité transversale des questions d’égalité entre les hommes et les femmes, faciliter la planification budgétaire des États membres en tenant compte d’une perspective de genre dans les instruments financiers de l’Union pourrait apporter une valeur ajoutée considérable. En passant en revue les outils financiers de l’Union relatifs à l’éducation et à la formation, on n’est toutefois guère informé sur sa stratégie d’intégration transversale des questions de genre aux stades de la planification, de l’exécution, du suivi et de l’évaluation. Les disparités d’éducation et de formation entre les hommes et les femmes, telles qu’elles sont mises en lumière dans ce document d’information, sont profondes et peuvent difficilement être ignorées.

Santé, bien-être et environnement

Les aspects de la santé, du bien-être et de l’environnement constituent autant de paramètres essentiels de la qualité de vie, et par conséquent, ils peuvent avoir des répercussions significatives sur l’égalité des genres. Ils relèvent toutefois en majorité de politiques soumises au principe de subsidiarité de l’Union, et relèvent donc pour la plupart des autorités nationales et régionales. Le budget de l’Union peut néanmoins jouer un rôle important, quoiqu’indirect, dans ces domaines en servant de facilitateur et de levier pour l’action d’instances autres qu’européennes. De même, bon nombre d’objectifs poursuivis dans ces domaines relèvent de l’intérêt général, qui se caractérise par une indivisibilité et une difficulté à définir les bénéficiaires directs. Enfin, à ce stade des discussions budgétaires, les objectifs sont souvent énoncés en termes généraux, de sorte que le degré auquel ils intègrent la dimension d’égalité hommes-femmes ne peut qu’être supposé. L’incidence possible des dépenses budgétaires tenant compte de la dimension d’égalité hommes-femmes pourrait par conséquent être sous-estimée si l’on se concentre exclusivement sur les versements directs. C’est pourquoi une tentative d’élaboration du budget intégrant la dimension d’égalité hommes-femmes est une première étape utile qui requiert une analyse complémentaire.

Une analyse contextuelle prenant le genre en considération dans les domaines de la santé, du bien-être et de l’environnement fait apparaître un grand nombre de disparités et d’inégalités entre les hommes et les femmes, qui sont tout aussi présentes au niveau de l’offre, de la demande et de l’accès. De plus, si les déterminants sociaux de la santé, du bien-être et de la qualité environnementale sont inclus, le terrain d’action est extrêmement large.

En raison notamment de la diversité des aspects réunis sous l’intitulé de la santé, du bienêtre et de l’environnement, l’on observe une tendance selon laquelle les objectifs énoncés pour le programme sont formulés dans des termes généraux et les objectifs tenant compte du genre relèvent en majorité de la première catégorie.

À l’intérieur du CFP proposé, les domaines de la santé, du bien-être et de l’environnement font l’objet d’une attention nettement accrue dans le cadre du budget global de l’Union par rapport à la période de programmation actuelle, les versements étant dans certains cas plus que triplés. Aucune indication claire ne se distingue toutefois quant à l’incidence possible de ces crédits sur la dimension d’égalité hommes-femmes et les déclarations du programme ne mentionnent pratiquement pas d’objectifs et de bénéficiaires distincts selon les genres. Dans certains des secteurs politiques pour lesquels les augmentations budgétaires les plus fortes ont été proposées (comme la recherche ou l’environnement), le postulat de départ est en outre sensiblement biaisé au détriment des femmes. Cet accroissement du financement pourrait rectifier les déséquilibres actuels, mais les structures de décision reflétant toujours une répartition par sexe héritée du passé, ce potentiel risque de ne pouvoir être concrétisé si a) des mesures correctrices ne sont pas entreprises à un stade précoce et b) un suivi attentif de l’avancement au moyen d’indicateurs tenant compte de la dimension d’égalité hommes-femmes n’est pas intégré dans la structure des programmes.

D’autre part, les indicateurs attestant d’une éventuelle augmentation du financement global ne doivent pas être une source de complaisance. La prise en considération de la dimension d’égalité hommes-femmes est pour ainsi dire entièrement absente dans les objectifs énoncés dans les documents budgétaires. Or, l’analyse a posteriori des documents antérieurs (pour l’indépendance économique) indique que les discours sur l’équilibre entre les sexes sont plus importants que les résultats concrets.

Droits fondamentaux

La Charte des droits fondamentaux de l’Union européenne a été proclamée en 2000 et a acquis une force juridiquement contraignante à l’entrée en vigueur du traité de Lisbonne en 2009. La pertinence de cette Charte sous l’angle du genre ne se limite pas à la notion d’égalité, mais s’étend aux autres questions transversales liées au genre abordées dans les six chapitres du texte. Les principes des droits fondamentaux reconnus tant aux femmes qu’aux hommes touchent en fait à toutes les facettes de l’existence et leur exercice à part entière est primordial pour tous les individus et dans tous les domaines.

Les objectifs politiques relatifs à l’égalité entre les hommes et les femmes ayant trait aux droits fondamentaux peuvent être définis comme suit :

- lutter contre la violence liée au genre et la traite des êtres humains ;
- assurer l’égalité entre les femmes et les hommes (écarts salariaux entre les sexes, déséquilibre entre les sexes aux postes de décision et accès à l’emploi/indépendance économique) ;
- enrayer la féminisation de la pauvreté et des migrations ;
- appliquer des mesures créant les conditions d’une pleine jouissance des droits fondamentaux (à la fois pour les femmes et pour les hommes).

Afin d’intégrer une perspective de genre dans le CFP en ce qui concerne les droits fondamentaux, la note d’information limite l’analyse aux programmes les plus pertinents, qui poursuivent des objectifs ancrés dans la promotion et la progression des droits fondamentaux, tels que i) le programme « Droits et citoyenneté », y compris Daphné III, « Droits fondamentaux et citoyenneté » et les sections « Lutte contre la discrimination et diversité » et « Égalité entre les hommes et les femmes » du programme pour l’emploi et la solidarité sociale (Progress). Le budget du programme Progress soutient par ailleurs l’Agence des droits fondamentaux (ADF) et l’Institut européen pour l’égalité entre les hommes et les femmes (EIGE) ; ii) le fonds « Asile et migration » ; et iii) le programme « L’Europe pour les citoyens ».

En tout premier lieu, il peut être conclu que le financement total dédié aux droits fondamentaux sera moindre au cours de la période 2014-2020 qu’il ne l’est au cours de la période de programmation actuelle.

À l’analyse de la documentation du CFP 2014-2020 et du programme relatif aux droits fondamentaux, l’on découvre des défis et des enjeux politiques qui pourront faire fonction de lignes directrices pour une meilleure intégration de la dimension d’égalité hommesfemmes dans le processus budgétaire de l’Union. À titre de recommandation générale, il est flagrant que le CFP 2014-2020 doit adopter un engagement plus fort en faveur de l’égalité des sexes et de l’intégration transversale de la dimension d’égalité hommes-femmes. D’après l’analyse des règlements actuels relatifs à la réalisation des droits fondamentaux pour les femmes, ces exigences ne peuvent être réputées satisfaites que dans les programmes pour lesquels des objectifs spécifiques selon les genres ont été définis, tandis que dans les programmes poursuivant seulement des objectifs généraux, la dimension d’égalité hommes-femmes tend à s’effacer et elle est résumée au mieux au concept générique de l’égalité des sexes, sans que des mesures ou des conditions précises ne soient établies pour oeuvrer concrètement à la réalisation de ces objectifs.

Si les questions relatives à l’égalité des sexes ne sont pas dûment traitées, l’attention prêtée aux droits des femmes et à l’égalité entre les hommes et les femmes pourrait s’étioler. En particulier, il est proposé que les provisions budgétaires destinées à assurer la promotion de l’égalité entre les hommes et les femmes en tant que droit humain fondamental soient plus limitées dans le prochain CFP et elles pourraient par ailleurs faire l’objet d’une compression si elles sont mises en concurrence avec des préoccupations politiques immédiates plus pressantes.

Eu égard à l’incidence néfaste potentielle de la crise économique et financière actuelle, nous proposons également ceci :

- au lieu de coupes dans les budgets, un niveau identique de financement devrait au moins être maintenu au cours de la période 2014-2020 pour l’égalité entre les hommes et les femmes en tant que droit fondamental ;
- il est primordial de surveiller et de mettre en lumière toute modification des fonds consacrés à l’égalité entre les hommes et les femmes, spécialement durant les phases actuelles et futures de la crise ;
- l’influence des événements économiques et sociaux sur l’égalité entre les hommes et les femmes devrait être surveillée et analysée afin de préserver la liberté dont jouit tout individu de rechercher un emploi et de choisir une profession, telle qu’elle est scellée dans la Charte des droits fondamentaux ;
- le soutien qu’offre l’Union aux réseaux, aux organisations de la société civile et aux acteurs qui s’efforcent de promouvoir l’égalité des sexes afin d’accroître la sensibilisation du grand public sera à l’avenir plus indispensable que jamais pour renforcer les capacités des femmes et faire en sorte qu’elles participent à la croissance intelligente, durable et inclusive promise par la stratégie UE 2020.

Relations extérieures

Ce document a pour objectif d’analyser la mesure dans laquelle les objectifs et les crédits proposés par la Commission européenne pour le CFP 2014-2020 favorisent l’égalité entre les hommes et les femmes et l’émancipation des femmes dans les relations extérieures de l’Union.

L’Union est un acteur incontournable sur la scène internationale et un rouage essentiel dans les mécanismes de la gouvernance mondiale. Les relations extérieures constituent d’ailleurs un domaine d’action fondamental pour l’Union, qui a été renforcé par le nouveau cadre institutionnel mis en place par le traité de Lisbonne. La force de l’action européenne dans le paysage mondial s’accompagne d’implications substantielles pour la progression des objectifs d’égalité entre les hommes et les femmes à travers le monde.

Nonobstant de profondes disparités, le statut des femmes est caractérisé dans le monde entier par de très faibles niveaux de bien-être, selon les indicateurs de développement humain, associés à de hauts niveaux d’inégalité au regard des hommes. Les défis les plus urgents en matière d’égalité entre les hommes et les femmes qui découlent des débats internationaux sur le développement et le genre, qui s’inscrivent notamment dans le droit fil des objectifs essentiels de la Déclaration du Millénaire pour le développement et des priorités désignées par les principaux accords internationaux sur l’égalité entre les hommes et les femmes, sont notamment les suivants (cette liste n’étant pas exhaustive) :

- améliorer l’accès des femmes à l’éducation ;
- améliorer les capacités économiques, civiles et politiques des femmes ;
- améliorer la santé des femmes ;
- mettre un terme aux violences fondées sur le genre.

Ces objectifs concordent avec les politiques européennes de relations extérieures telles qu’elles sont exposées dans les documents pertinents de l’Union : l’égalité entre les hommes et les femmes est une valeur fondamentale des relations extérieures de l’Union, qui fait partie intégrante de ses documents politiques de base, tels que le Consensus européen pour le développement (2005) et le Programme pour le changement (2010). Elle est en outre étayée par diverses stratégies ciblant spécialement la dimension d’égalité hommes-femmes, comme la communication de 2007 sur l’égalité entre les hommes et les femmes et l’émancipation des femmes dans la coopération au développement ou les lignes directrices de l’UE sur les violences contre les femmes et la lutte contre toutes les formes de discrimination à leur encontre.

A contrario, la section de la stratégie Europe 2020 relative à la politique extérieure ne fait pas expressément référence aux priorités ou aux objectifs concernant l’égalité entre les hommes et les femmes, puisqu’il a été décidé de privilégier le maintien d’une distinction entre l’action de la Commission et des États membres sur l’égalité entre les hommes et les femmes et la stratégie.

Les actions extérieures financées par le budget de l’Union s’exercent principalement dans les pays émergents et en développement d’Afrique, du Moyen-Orient, d’Asie et d’Amérique latine, par l’intermédiaire de l’instrument de financement de la coopération au développement, de l’instrument européen de voisinage, de l’instrument d’aide humanitaire et d’autres outils financiers plus modestes.

Ainsi que les règlements de base proposés permettent de le déduire, la plupart des programmes classés dans l’axe « L’Europe dans le monde » du CFP 2014-2020 désignent le genre parmi les domaines dans lesquels des actions de soutien peuvent être financées et désignent l’égalité entre les hommes et les femmes parmi les principes de financement de leurs actions.

Les instruments relevant des relations extérieures sont susceptibles d’exercer une influence favorable sur les objectifs d’égalité entre les hommes et les femmes et d’émancipation des femmes. Ces instruments et les politiques qui les sous-tendent s’appuient toutefois en majorité sur l’intégration transversale de la dimension d’égalité hommes-femmes, sans définir d’engagements financiers précis pour la réalisation de leurs objectifs en matière d’égalité entre les hommes et les femmes. Une stratégie claire sur l’égalité entre les hommes et les femmes ne peut être distinguée ni dans le CFP proposé, ni dans le paquet législatif relatif à l’action extérieure que nous avons analysé, et il est donc impossible d’évaluer les ressources qui seront affectées aux objectifs d’égalité entre les hommes et les femmes. Des mesures clés et des jalons ne sont établis qu’au niveau des stratégies portant spécialement sur l’égalité entre les hommes et les femmes et aucune indication claire n’a été décelée quant à la mise en oeuvre effective de ces stratégies.

La réalisation d’interventions pour l’égalité entre les hommes et les femmes – et l’attribution de fonds y afférente – sont largement tributaires du degré d’intégration de la perspective de genre dans les stratégies et les plans pluriannuels nationaux et régionaux.

L’absence de suivi et d’évaluation systématiques de données sur la poursuite d’objectifs d’égalité entre les hommes et les femmes par les instruments actuels de l’action extérieure (tant en termes de financement que d’incidence et d’efficacité) dresse un obstacle supplémentaire pour apprécier l’effet du CFP et des instruments connexes au niveau de la dimension d’égalité hommes-femmes.

 Principales conclusions

Conclusions de la note méthodologique : intégration de la dimension d’égalité hommes-femmes dans le budget

L’application de la présente méthodologie aux cinq questions liées au genre que sont l’indépendance économique, l’éducation et la formation, la santé/le bienêtre/ l’environnement, les droits fondamentaux et les relations extérieures donne des résultats méthodologiques intéressants, dont certains méritent d’être soulignés.

- Le budget de l’UE se prête bien à ce type de budgétisation. Une analyse a pu être effectuée sur les documents de programmation, ce qui a permis de se faire une idée relativement précise du degré d’attention portée à la question du genre dans ces documents.

- Les cinq notes d’information anticipent le moment où la dimension d’égalité hommes-femmes sera réellement intégrée dans le processus budgétaire de l’Union européenne.

- L’intégration de la dimension d’égalité hommes-femmes dans les budgets n’est rien d’autre que l’application de l’approche intégrée de l’égalité hommes-femmes à la procédure budgétaire. L’intégration de la dimension d’égalité hommes-femmes étant censée prendre place à tous les niveaux du processus, l’analyse de la dimension d’égalité hommes-femmes dans la procédure budgétaire devrait elle aussi être réalisée dès la phase de planification du CFP suivant.

- À l’heure actuelle, les informations concernant la manière dont la question de genre sera prise en compte lors de la planification, ainsi qu’aux phases ultérieures de mise en oeuvre et d’évaluation, sont encore manquantes ou incomplètes pour de nombreux programmes.

- Pour intégrer la dimension d’égalité hommes-femmes dans les budgets, il faut que toutes les DG se trouvant déjà dans la phase de planification du CFP réalisent une analyse et des recherches étendues et approfondies couvrant tous les programmes politiques relevant de tous les domaines d’intervention.

- En particulier, l’application de ce principe à la procédure budgétaire de l’UE requiert la création d’outils appropriés.

- Il est notamment primordial d’établir un dispositif de promotion de l’égalité des sexes [1], étant donné que l’intégration de la dimension d’égalité hommes-femmes dans les budgets doit être menée par du personnel qualifié doté des compétences et de l’expertise nécessaires et doit être soutenue par une société civile active.

Conclusions de la note sur l’indépendance économique

L’indépendance économique, en tant qu’objectif politique, joue un rôle crucial en ce qui concerne les conditions de vie et le bien-être de la population. Dans le même temps, la participation pleine et entière des femmes offre probablement le plus grand potentiel de stimulation de la croissance à long terme en Europe. La réalisation des objectifs d’indépendance économique permet de faire des progrès simultanés dans certains domaines souvent mis en opposition par les experts politiques : d’une part, la croissance économique et la compétitivité, et d’autre part, la justice sociale et la lutte contre la pauvreté. Toutefois, l’indépendance économique ne permet pas uniquement d’atteindre une simple parité de l’emploi. Elle permet, entre autres, de répondre aux problèmes soulevés par le temps qui n’est pas consacré au travail et les revenus qui ne sont pas issus du travail, mais également d’aborder les opportunités de conciliation des responsabilités professionnelles et familiales. Autres avantages notables et non des moindres, l’indépendance économique offre un accès à des ressources et une liberté de choix.

En ce sens, l’égalité entre les hommes et les femmes pourrait être renforcée grâce à l’augmentation des montants proposés par la Commission dans le prochain cadre financier pluriannuel en tenant compte des trois mises en garde suivantes :

Premièrement, cette augmentation des financements s’appuie sur des programmes dont la composition et la dotation exactes en faveur d’objectifs spécifiques n’ont pas été dévoilées. Toutes les conclusions relatives à l’augmentation des financements en faveur des politiques favorisant l’indépendance économique reposent sur l’hypothèse selon laquelle chaque objectif d’égalité entre les femmes et les hommes bénéficie d’un soutien équivalent par rapport à la période de programmation précédente. Cependant, cela n’est pas encore clair puisqu’aucun engagement explicite n’est pris en ce sens dans les documents concernés.

Deuxièmement, l’augmentation des financements d’actions potentiellement liées à l’égalité entre les hommes et les femmes n’entraînera pas forcément une plus grande concrétisation desdites actions. Les documents associés au prochain cadre financier pluriannuel accordent moins d’attention aux questions d’égalité entre les femmes et les hommes par rapport aux documents de la période de programmation précédente, notamment en ce qui concerne le faible nombre de références explicites à l’égalité hommes-femmes en tant qu’objectif politique spécifique. Sans objectifs clairs, l’intégration dans les différentes politiques des questions d’égalité entre les femmes et les hommes et les possibles actions positives dans ce domaine risquent d’échouer en dépit de l’augmentation des moyens financiers mis à disposition. Par conséquent, il sera nécessaire d’effectuer un suivi régulier de la mise en oeuvre des instruments du cadre financier pluriannuel sur le plan des priorités, des actions et des résultats pour renforcer pleinement l’indépendance économique des hommes et des femmes.

Troisièmement, les documents semblent accorder davantage de priorité aux interventions en faveur des perspectives directes d’emploi par rapport au passé. Même si cela semble être une mesure à court terme appropriée pour surmonter les effets néfastes de la crise économique sur le marché du travail, le renforcement de l’indépendance économique des femmes et des hommes nécessitera une approche plus globale à long terme, c’est-à-dire avant la fin de la stratégie Europe 2020. Si l’accent est mis sur les résultats immédiats en matière d’emploi, cela risque d’entraîner une concentration des actions en faveur des hommes plutôt qu’en faveur des femmes et d’être contreproductif à moyen et à long terme.

Conclusions de la note sur l’éducation

L’engagement déclaré de l’UE à l’égalité entre les hommes et les femmes ces dernières décennies a donné des résultats importants dans l’amélioration de l’émancipation des femmes. Toutefois, les différences hommes-femmes subsistent dans les possibilités, les réalisations et les décisions en matière d’éducation et de formation. La différence la plus flagrante est peut-être le faible taux de participation des filles aux domaines de MST et le taux de décrochage scolaire relativement plus élevé des garçons. De nombreux éléments indiquent également des stéréotypes liés au sexe en matière de participation à certains sujets et de décisions professionnelles.

D’après notre analyse, au chapitre 2, les outils budgétaires de l’UE visant à financer les programmes d’éducation et de formation pourraient être décrits comme répondant faiblement aux différences hommes-femmes. Ils ne tiennent en grande partie pas compte du genre.

Les documents examinés pour le programme Erasmus pour tous , qui est le programme global de la CE en matière d’éducation, de jeunesse et de sport dans le CFP 2014-2020, indiquent clairement une absence de stratégie d’égalité des genres. Aucun des objectifs de genre définis en matière de formation et d’éducation n’a été souligné. Les allocations budgétaires spécifiques pour l’égalité entre les hommes et les femmes font défaut dans les programmes d’éducation et de formation. En outre, aucun mécanisme explicite n’a été mentionné pour évaluer le montant d’aide alloué à l’égalité entre les hommes et les femmes et à l’autonomisation des femmes dans tous les instruments thématiques. L’utilisation de données ventilées par sexe à des fins de contrôle et d’évaluation n’a pas du tout été spécifiée dans les documents d’Erasmus pour tous.

À l’inverse, le programme FSE a globalement une stratégie claire d’égalité entre les hommes et les femmes pour l’éducation et la formation au moyen de l’intégration d’une dimension d’égalité hommes-femmes et d’actions spécifiques. Les missions sont clairement définies et éclairent les intentions du programme en matière de promotion de l’égalité entre les hommes et les femmes.

Le programme FSE présente globalement des objectifs clairs en matière de genre, définit des objectifs et comprend une stratégie de genre claire par l’intégration du genre ainsi que des actions spécifiques. Les missions sont clairement définies et éclairent les intentions du programme en matière de promotion de l’égalité entre les hommes et les femmes.

Intégration de la dimension d’égalité hommes-femmes

Dans sa communication d’octobre 2010 sur le réexamen budgétaire [2], la Commission a souligné le fait que le budget de l’UE devait se baser sur une série de principes fondamentaux. L’intégration de la dimension d’égalité hommes-femmes est un principe fondamental de l’UE et la nécessité d’intégrer systématiquement les questions de genre dans toutes les institutions et politiques gouvernementales a été formalisée dans la communication de 1996 [3]. Elle est définie comme suit :

l’« [i]ntégration systématique des conditions, priorités et besoins respectifs des femmes et des hommes dans toutes les politiques afin de promouvoir l’égalité entre eux et de mobiliser explicitement dans ce but l’ensemble des actions et politiques générales en tenant activement et ouvertement compte, au stade de la programmation, de leurs effets sur les situations respectives des femmes et des hommes dans la mise en oeuvre, le suivi et l’évaluation ».

Vu l’importance accordée à l’intégration de la dimension d’égalité hommes-femmes par l’Union européenne, le soutien à la planification budgétaire des États membres en intégrant la perspective de genre dans les instruments financiers de l’UE pourrait avoir une grande valeur ajoutée. Toutefois, en examinant les outils financiers de l’UE pour l’éducation et la formation, on trouve peu d’indications concernant cette stratégie d’intégration de la dimension d’égalité hommes-femmes dans sa phase de planification, de mise en oeuvre, de suivi et d’évaluation. Les différences entre les hommes et les femmes dans l’éducation et la formation telles que soulignées dans ce document d’information sont nombreuses et difficiles à ignorer.

Le montant affecté à la formation et l’éducation ne peut être considéré comme insuffisant, même si l’intégration de la perspective de genre fait clairement défaut. L’adéquation des programmes ne peut être évaluée uniquement par le montant d’allocation budgétaire, mais doit être également examinée en fonction de leurs objectifs et engagements à soutenir la mise en oeuvre des principes fondamentaux de l’Union européenne. En conséquence, nous appelons à une meilleure planification et stratégie dans les programmes d’éducation et de formation en vue de promouvoir l’égalité entre les hommes et les femmes.

Puisque l’Europe éprouve toujours des difficultés à sortir de la crise économique et dans un scénario où plusieurs États membres planifient ou mettent déjà en oeuvre des mesures d’austérité, plusieurs études ont montré que l’égalité entre les hommes et les femmes avait été rangée au placard dans nos programmes nationaux. Cela représente une occasion remarquable pour l’Union européenne d’agir pour intégrer les droits des femmes et la perspective d’égalité entre les hommes et les femmes dans les décisions à venir concernant la portée, les priorités et le financement du cadre pluriannuel 2014-2020 de l’UE (CFP). Un CFP répondant aux questions de genre, prenant en considération l’incidence différentielle des décisions budgétaires sur les hommes et les femmes, allouant des fonds suffisants aux actions spécifiques aux femmes et encourageant l’intégration du genre dans tous les instruments de financement de l’UE rendrait le budget limité de l’UE plus efficace. Il peut également aider l’UE à atteindre les objectifs de la stratégie Europe 2020 et à accroître la croissance économique. Toutefois, ces résultats requièrent une volonté politique d’accorder la priorité à l’égalité entre les hommes et les femmes dans les décisions budgétaires et il est désormais plus que jamais important pour l’UE de montrer son engagement aux principes fondateurs.

Conclusions de la note sur la santé, le bien-être et l’environnement

La santé, le bien-être et l’environnement sont des domaines qui se voient accorder une importance considérablement plus grande dans le budget de l’Union européenne. Dans certains cas, les dépenses ont plus que triplé, une hausse qui entraîne avec elle la perspective de plusieurs milliers de nouveaux emplois dans les domaines concernés. Toutefois, les objectifs tels qu’ils existent sont neutres en ce qui concerne l’incidence sur l’égalité entre les hommes et les femmes ; les groupes définis dans l’analyse contextuelle comme bénéficiaires possibles (femmes âgées, veuves, etc.) figurent à peine dans les déclarations de programme. En outre, le point de départ dans certains des secteurs connaissant la hausse la plus importante (recherche, environnement) est très lourdement défavorable aux femmes. S’il est vrai que l’expansion des financements pourrait permettre de corriger les déséquilibres préexistants, il faudra qu’ils soient mis en oeuvre par des structures décisionnelles disposant d’une forte influence et reflétant la situation précédente en matière de genre. Ainsi, il existe un risque que les bénéfices possibles de l’équilibre hommes-femmes ne soient pas récoltés, sauf a) si une action corrective est menée rapidement et b) si un suivi attentif des progrès au moyen d’indicateurs sensibles au genre est intégré à la structure des programmes.

Conclusions de la note sur les droits fondamentaux

L’analyse de la documentation relative au CFP 2014-2020 et au programme sur les droits fondamentaux met en évidence des défis et des implications politiques à même de devenir des lignes directrices pour une approche de l’égalité entre les hommes et les femmes davantage intégrée dans le processus budgétaire de l’Union européenne. À titre de recommandation générale, il est clair que le CFP 2014-2020 doit faire montre d’un engagement plus marqué vis-à-vis de l’égalité entre les hommes et les femmes et de l’intégration de la dimension d’égalité hommes-femmes. D’autre part, l’approche double, consistant à intégrer la dimension d’égalité hommes-femmes et à prendre des actions positives en faveur des femmes là où elles sont défavorisées, devrait être mise en oeuvre pour tous les programmes de financement de l’UE. Des informations suffisantes doivent être communiquées tout au long du processus budgétaire, depuis la planification jusqu’au suivi et à l’évaluation, en vue de faciliter une appréciation précise et efficace de l’incidence du financement sur l’égalité entre les hommes et les femmes. Cela devrait constituer une exigence de base pour tous les programmes de l’UE. Dans le domaine des droits fondamentaux, des lignes budgétaires expressément consacrées aux droits des femmes et à l’égalité entre les hommes et les femmes devraient être arrêtées, assorties d’objectifs vérifiables.

Il ressort de l’analyse des règlements actuels ayant trait aux droits fondamentaux des femmes que ces exigences ne peuvent être considérées comme remplies que dans les cas où des objectifs en matière d’égalité entre les hommes et les femmes sont spécifiquement fixés (notamment dans le programme Daphné III, dans les sections relatives à l’égalité entre les hommes et les femmes et à la lutte contre la discrimination du programme Progress et dans le rapport annuel de l’ADF). La dimension d’égalité hommes-femmes tend à disparaître des programmes ne poursuivant que des objectifs généraux et se limite au mieux à la notion générique d’égalité entre les hommes et les femmes, sans que ne soient prévues des actions ou conditions spécifiques pour apporter une assistance concrète à la réalisation de cet objectif.

Une prise en compte insuffisante des problèmes d’égalité des sexes pourrait mener à une atténuation de l’attention accordée aux droits des femmes et à l’égalité entre les hommes et les femmes. Les risques principaux s’appliquant à tous les programmes ne faisant pas spécifiquement référence à l’égalité entre les hommes et les femmes sont les suivants :

- les problèmes d’égalité entre les hommes et les femmes se confondent avec d’autres formes d’inégalité, dissimulant ainsi la discrimination multiple et amoindrissant l’efficacité de l’intervention politique pour traiter et promouvoir l’égalité entre les hommes et les femmes ;
- faute de propositions d’actions positives concrètes, la promotion de l’égalité entre les hommes et les femmes repose uniquement sur l’intégration de la dimension d’égalité hommes-femmes, ce qui n’est pas en soi suffisant pour assurer la visibilité des inégalités liées au sexe ou pour remédier à des disparités spécifiques ;
- il a été proposé de réduire dans le prochain CFP (voir la dernière ligne du tableau 2) les provisions budgétaires destinées à veiller à ce que l’égalité entre les hommes et les femmes soit promue à titre de droit de l’homme fondamental, lesquelles pourraient être encore plus diminuées si elles font l’objet d’une compétition forcée avec des préoccupations politiques immédiates plus pressantes.

Il est possible d’atténuer ou d’éviter ces risques par les mesures suivantes :

- l’inclusion d’objectifs directs et réalisables en matière d’égalité entre les hommes et les femmes, bénéficiant d’enveloppes budgétaires spécifiques, prévisibles et transparentes ;
- l’adoption de l’approche double consistant à compléter l’intégration de la dimension d’égalité hommes-femmes d’actions spécifiques destinées à surmonter les inégalités entre ces derniers (dont des mesures visant à améliorer la participation égale des femmes et des hommes aux projets et la collecte de statistiques désagrégées sur l’égalité entre les hommes et les femmes) ;
- le suivi et l’évaluation des effets de l’exécution budgétaire sur l’égalité entre les hommes et les femmes, ce qui inclut la collecte de statistiques désagrégées en la matière.

Préoccupations particulières suscitées par la crise

Au vu des incidences négatives potentielles de l’actuelle crise financière et économique, il est également suggéré d’allouer à l’égalité entre les hommes et les femmes en tant que droit fondamental à tout le moins le même niveau de financement pour la période 2014- 2020, au lieu de procéder à des coupes budgétaires. Il convient d’améliorer l’affectation et l’utilisation des ressources en vue d’obtenir de meilleurs résultats avec les mêmes niveaux de financement.

Il importe avant tout de veiller à ce que, pour la période 2014-2020, l’intégration de programmes auparavant séparés dans un règlement général sur les droits fondamentaux et la citoyenneté ne se traduise pas par une diminution des dépenses consacrées à l’égalité entre les hommes et les femmes. Cela signifie qu’il est vital de surveiller et de rendre visible toute modification des fonds alloués à l’égalité entre les hommes et les femmes, particulièrement dans les phases actuelle et prochaine de la crise. Cette tâche était plus facile à remplir sous la période de financement 2007-2013 puisque des lignes budgétaires étaient spécifiquement prévues pour l’égalité entre les hommes et les femmes (en particulier le programme Daphné III et la section du programme Progress consacrée à l’égalité des sexes). La Charte des droits fondamentaux entérine la liberté de tout un chacun de chercher et de choisir un emploi, mais le risque est réel que ces libertés soient remises en question pour les femmes, sous l’effet, notamment, de coupes budgétaires disproportionnées au niveau des structures d’accueil pour enfants et des mères qui travaillent. Cela nécessite avant tout d’évaluer et de surveiller l’incidence des développements économiques et sociaux sur l’égalité entre les hommes et les femmes. Ces évaluations pourraient contribuer grandement au processus décisionnel et orienter les priorités politiques et les allocations budgétaires vers les secteurs qui en ont le plus besoin.

Le droit fondamental à l’égalité entre les hommes et les femmes est un exemple clair de valeur ajoutée européenne. Dans une période de crise économique et de changement, il doit être protégé et renforcé, et non marginalisé et négligé. Il convient de favoriser la prise de conscience de la possible nécessité d’atténuer l’incidence des ajustements financiers sur la capacité des femmes à exercer leurs droits fondamentaux et de diffuser les bonnes pratiques en la matière dans toute l’UE.

Enfin, le soutien apporté par l’UE aux réseaux, aux organisations civiles et aux parties prenantes qui oeuvrent à la promotion de l’égalité entre les hommes et les femmes dans un souci de sensibilisation est encore plus vital si l’on veut permettre aux femmes de s’émanciper et de prendre part à la croissance intelligente, durable et inclusive annoncée par la stratégie Europe 2020.

 Note sur les relations extérieures

Principaux résultats

L’action extérieure financée par le budget de l’Union européenne cible principalement les pays en développement, par l’intermédiaire de l’instrument de financement de la coopération au développement, de l’instrument européen de voisinage, de l’instrument d’aide humanitaire et d’autres enveloppes financières plus réduites.

L’égalité entre les hommes et les femmes est une valeur fondamentale des relations extérieures de l’UE et est intégrée dans ses documents politiques sous-jacents. En plus d’être considérée comme une valeur européenne intrinsèque, l’égalité entre les hommes et les femmes est jugée capitale pour lutter contre la pauvreté, objectif primordial de la coopération au développement mise en oeuvre par l’UE.

De même, la plupart des programmes appartenant à la rubrique « L’Europe dans le monde » du cadre financier pluriannuel 2014-2020 définit la dimension d’égalité hommesfemmes comme l’un des domaines dans lesquels des actions de soutien peuvent être financées et incluent l’égalité entre les hommes et les femmes dans les principes de financement de leurs actions.

Ces instruments auront probablement une incidence positive sur l’égalité entre les hommes et les femmes et sur l’émancipation des femmes. Cependant, ces instruments et les politiques sous-jacentes reposent principalement sur l’intégration de la dimension d’égalité hommes-femmes, sans définir d’enveloppes financières claires pour atteindre les objectifs en matière d’égalité entre les hommes et les femmes. L’analyse de la proposition du CFP et du paquet législatif sur l’action extérieure ne met en relief aucune stratégie claire axée sur la dimension d’égalité hommes-femmes. Il n’est, par conséquent, pas possible d’estimer le montant des ressources qui seront affectées à la réalisation des objectifs en matière d’égalité entre les hommes et les femmes. Des actions et jalons essentiels ne sont fixés qu’au niveau de stratégies sexospécifiques, et aucune information précise n’a encore été communiquée quant au degré de conformité à ces stratégies.

L’absence de suivi et d’évaluation systématiques des données relatives au soutien aux objectifs en matière d’égalité entre les hommes et les femmes par les instruments actuels de l’action extérieure (que ce soit en termes de financement ou d’incidence et d’efficacité) représente un obstacle supplémentaire à l’appréciation de l’incidence du CFP et des instruments connexes sur la dimension d’égalité hommes-femmes.

La mise en oeuvre d’interventions en faveur de l’égalité entre les hommes et les femmes – et l’attribution adéquate de ressources – dépendra en grande partie de la mesure dans laquelle la dimension d’égalité hommes-femmes sera intégrée dans les stratégies et plans pluriannuels nationaux et régionaux.

1. Introduction

Le présent document d’information vise à évaluer dans quelle mesure les objectifs et allocations financières proposés par la Commission européenne pour le cadre financier pluriannuel (CFP) 2014-2020 [4], détaillés dans les instruments juridiques pertinents [5], encouragent et soutiennent l’égalité entre les hommes et les femmes et l’émancipation des femmes dans les relations extérieures de l’Union, et s’ils s’alignent sur les objectifs fixés par les stratégies de l’Union correspondantes.

L’UE est un acteur majeur de la scène internationale et des mécanismes de gouvernance mondiale, puisqu’elle représente plus de 25 % du PIB mondial et 20 % du commerce mondial. Elle fournit plus de la moitié de l’aide au développement internationale (aide publique au développement consentie par les États membres comprise) et est le premier fournisseur mondial d’aide humanitaire. Les politiques extérieures constituent un domaine d’action majeur pour l’UE, qui a été renforcé par le nouveau cadre institutionnel prévu par le traité de Lisbonne, lequel couvre un large éventail de priorités et d’instruments politiques et implique différentes institutions et organes dans sa conception et dans sa mise en oeuvre.

D’une manière générale, l’action extérieure de l’UE est l’instrument par lequel l’Union gère ses relations extérieures et son programme de politique étrangère. Ce programme tend à promouvoir à l’étranger les valeurs européennes telles que les droits de l’homme, la démocratie et l’état de droit, à relever les grands défis mondiaux, à accroître l’incidence de la coopération au développement de l’UE et à investir dans la prospérité et la stabilité à long terme du voisinage européen, à renforcer la solidarité européenne après des catastrophes naturelles ou dues à l’homme et à améliorer la prévention et la résolution des crises. La valeur ajoutée de l’Union européenne dans le domaine de l’action extérieure découle de sa présence mondiale et de son expérience durable dans la coopération au développement et dans la promotion de la démocratie et des droits de l’homme. La portée de l’action de l’UE sur la scène mondiale a d’importantes implications pour la progression des objectifs en matière d’égalité entre les hommes et les femmes à l’échelle mondiale, car l’action extérieure de l’UE, renforcée et rationnalisée par le traité de Lisbonne, peut avoir une incidence importante sur la promotion des valeurs et des principes universels qui se trouvent au coeur du fonctionnement de l’UE, dont les droits humains et l’égalité entre les femmes et les hommes.

Le rapport est structuré en trois sections, comme suit :

- après un bref aperçu des principales disparités existant entre les hommes et les femmes au niveau mondial, en insistant sur la situation dans les pays en développement, la section 1 analyse les grands domaines et priorités politiques de l’action extérieure de l’UE et recense les objectifs et politiques sexosensibles sousjacents, en déterminant s’ils ont été intégrés dans la stratégie pour l’égalité entre les femmes et les hommes 2010-2015 et dans la stratégie Europe 2020, cette dernière orientant la conception du CFP 2014-2020 ;

- la section 2 analyse du point de vue de la dimension d’égalité hommes-femmes les instruments financiers par lesquels l’UE poursuivra ses objectifs en matière de relations extérieures au cours de la prochaine période de programmation, selon les propositions avancées par la Commission européenne dans les documents du CFP et les projets de règlements qui devront être approuvés par le Parlement européen ;

- enfin, la section 3 fournit une évaluation globale de l’incidence possible des instruments susmentionnés sur la dimension d’égalité hommes-femmes.

2. Analyse contextuelle

2.1. La situation des femmes dans les pays et régions couverts par l’action extérieure de l’UE

En dépit de différences notables, le statut des femmes dans le monde se caractérise par des niveaux très faibles de bien-être en termes d’indicateurs de développement humain (éducation, santé, revenu), couplés à de fortes disparités par rapport à la situation des hommes. Cet état de fait est particulièrement marqué dans les pays en développement et dans les pays émergents, où se concentre la majeure partie de l’action extérieure de l’UE. Les objectifs du Millénaire pour le développement (OMD) [6] sont une référence à l’aune de laquelle nous pouvons mesurer les progrès accomplis vers l’élimination de la pauvreté et du dénuement multiple, dont les avancées en faveur de l’égalité entre les hommes et les femmes et de l’émancipation des femmes. Un aperçu de ces disparités182, repris du rapport des Nations unies sur la réalisation des OMD [7], nous donne une idée de la vulnérabilité des femmes dans les pays en développement :

- En 2008, dans les régions en développement, on comptait 96 filles pour 100 garçons dans le cycle primaire, et 95 filles pour 100 garçons dans le cycle secondaire. Depuis 2000, les écarts entre les sexes au niveau de l’accès à l’éducation se sont réduits, mais restent importants dans certaines régions (Océanie, Afrique subsaharienne et Asie de l’Ouest, par exemple), alors que l’Amérique latine remplit déjà l’objectif de scolarisation équivalente dans le cycle primaire.

- En dépit des progrès accomplis, les hommes ayant un emploi rémunéré sont toujours plus nombreux que les femmes, ces dernières étant souvent reléguées à des formes d’emploi vulnérables, caractérisées par des salaires bas, une faible productivité et des conditions de travail indécentes (surtout en Asie de l’Ouest et en Afrique du Nord). La part des femmes employées en dehors de la sphère agricole par rapport à la population active totale ne se chiffre qu’à 20 % en Asie du Sud, en Asie de l’Ouest et en Afrique du Nord.

- Malgré des avancées significatives au niveau de la santé des mères, la mortalité maternelle reste beaucoup trop élevée, et est encore plus marquée chez les adolescentes. Plus de 350 000 femmes meurent chaque année de complications liées à la grossesse ou à l’accouchement (99 % des cas de mortalité maternelle ont lieu dans les pays en développement).

La vulnérabilité des femmes n’a pas uniquement trait à l’accès aux ressources sociales et économiques fondamentales telles que la santé, l’éducation, l’emploi rémunéré, la terre ou le crédit : elle s’étend à plusieurs autres domaines des droits fondamentaux, tels que l’émancipation politique (les femmes ne représentaient en 2010 que 19 % des parlementaires du monde entier) et la sécurité et l’intégrité physique des femmes, les femmes et les enfants représentant 72 % des 33 millions de réfugiés répertoriés dans le monde [8]. Soulignons qu’il y a eu entre 1995 et 2005 une augmentation du trafic de femmes et de jeunes filles à des fins de travail forcé et d’exploitation sexuelle [9], sous l’effet principalement de la guerre, des déplacements et des inégalités entre les pays et au sein d’un même pays [10].

2.2. Les priorités politiques de l’action extérieure de l’UE

L’action extérieure de l’UE englobe un large éventail de domaines et priorités politiques, depuis la diplomatie jusqu’à la sécurité, en passant par le commerce, le développement, l’aide humanitaire et les négociations internationales. Deux grands domaines politiques peuvent être recensés ici : les stratégies de coopération avec des régions/pays tiers, regroupés sur la base de critères géographiques ou socioéconomiques (telles que la coopération avec les pays les moins développés, les pays voisins ou les pays candidats potentiels à l’entrée dans l’UE), et les domaines thématiques fondés sur la promotion des valeurs et des intérêts de l’UE à l’étranger (tels que la démocratie et l’intervention humanitaire).

2.2.1. Voisinage, élargissement, développement et coopération

La coopération fondée sur des critères géographiques et socio-économiques est le domaine politique le plus important de l’action extérieure de l’UE, du moins en termes d’attribution de ressources financières. Cette coopération peut poursuivre des objectifs différents en fonction du pays ciblé, depuis des objectifs « traditionnels » de coopération au développement jusqu’à des objectifs plus stratégiques d’intégration socio-économique. La coopération au développement mise en oeuvre par l’UE cible l’élimination de la pauvreté, la promotion de la bonne gouvernance, le développement humain et économique et enfin la prise en charge de problèmes universels (tels que la lutte contre la faim et la préservation des ressources naturelles dans les pays en développement). Dans ce domaine, l’UE s’est engagée à atteindre les OMD, comme indiqué en 2005 dans le consensus européen pour le développement [11], un document thématique clé de la coopération au développement menée par l’UE. Le consensus définit les domaines dans lesquels l’Union doit concentrer ses activités [12], ainsi que les questions pour lesquelles l’intégration doit être renforcée, notamment l’égalité entre les hommes et les femmes.

En octobre 2011, la Commission européenne a présenté son programme pour le changement [13], dans l’optique d’ouvrir la voie à une approche plus stratégique et rationnalisée vis-à-vis du développement et de l’éradication de la pauvreté, par l’intermédiaire notamment d’une allocation des fonds plus ciblée. La politique de coopération au développement est intégrée par des stratégies régionales, telles que la politique européenne de voisinage (PEV) [14] ou la stratégie commune Afrique-UE [15]. La PEV poursuit de grands objectifs en matière de développement, tout en cherchant à renforcer les relations avec les pays voisins méridionaux et orientaux de l’Union, en vue de promouvoir la prospérité, la stabilité et la sécurité à ses frontières. La stratégie UE-Afrique constitue quant à elle le cadre politique primordial guidant les relations entre les deux continents.

L’égalité entre les femmes et les hommes constitue l’une des principales questions transversales de la coopération au développement. Le consensus européen de 2005 pour le développement engage l’UE à intégrer fermement la dimension d’égalité hommes-femmes dans toutes ses politiques et pratiques dans ses relations avec les pays en développement et cite l’égalité entre les hommes et les femmes parmi les cinq principes communs de la coopération au développement mise en oeuvre par l’UE. La communication de 2007 sur L’égalité entre les hommes et les femmes et l’émancipation des femmes dans la coopération au développement [16] jette les fondements d’une approche européenne coordonnée, en définissant les domaines essentiels de l’intervention politique (gouvernance, emploi, éducation, santé et violences domestiques). Ce document présente des lignes directrices sur les mesures à prendre pour améliorer l’intégration de l’égalité entre les hommes et les femmes dans la politique de développement et sur les différentes lignes budgétaires disponibles pour la faire progresser. En mars 2008, le Parlement européen a adopté un rapport d’évaluation capital sur la stratégie de la Commission, intitulé Résolution sur l’égalité des genres et l’autonomisation des femmes dans la coopération au développement [17].

Publié en 2010, le document de travail des services de la Commission intitulé Plan d’action de l’UE sur l’égalité des genres et l’autonomisation des femmes dans la coopération au développement [18] met en oeuvre la communication de 2007 et les conclusions du Conseil. Il s’agit d’un document opérationnel destiné à améliorer les efforts fournis par l’UE en faveur de l’égalité entre les hommes et les femmes dans les pays en développement. Il s’attache surtout à accélérer la réalisation de l’OMD n° 3 sur l’égalité des sexes et l’autonomisation des femmes et de l’OMD n° 5 sur la santé maternelle. Les conclusions du Conseil réitèrent le « fort engagement [de l’UE] en faveur de l’égalité entre les sexes, qu’elle considère comme un droit de l’homme, une question de justice sociale et qui représente une valeur essentielle de la politique de développement de l’UE. » Il vise dès lors à atteindre les objectifs des principaux accords internationaux en matière de soutien à l’égalité des sexes, tels que la Convention sur l’élimination de toutes les formes de discrimination à l’égard des femmes (CEDEF), le programme d’action de Pékin et le programme d’action du Caire. Le plan d’action de 2010 réaffirme la nécessité d’inclure systématiquement la question de l’égalité des sexes dans les dialogues politiques et thématiques avec les pays partenaires, dans une optique de sensibilisation et de promotion du changement. Il propose en outre une formation à l’égalité des sexes pour les agents du service européen pour l’action extérieure (SEAE) et des services pertinents de la Commission. Enfin, il appelle à intégrer les questions d’égalité des sexes dans le processus de planification annuel et pluriannuel et à appliquer des normes reconnues internationalement, telles que le « marqueur de la politique d’égalité entre hommes et femmes » de l’OCDE, en vue de repérer l’aide allouée à cet enjeu. Le plan comprend 37 actions et 53 indicateurs et prévoit un système de responsabilité pour les États membres, la Commission, le SEAE et les délégations de l’UE. Le premier rapport sur la mise en oeuvre du plan d’action, qui s’appuie sur les rapports émis par les États membres et par les délégations de l’UE et couvre les indicateurs prévus pour 2010-2011, a été publié par la CE le 23 novembre 2011 [19].

L’UE applique une stratégie à deux volets pour soutenir l’égalité entre les hommes et les femmes dans son action extérieure, comme elle le fait dans le domaine de l’action intérieure. Cette stratégie prévoit à la fois des actions d’intégration de la dimension d’égalité hommes-femmes et des actions positives spécifiques. Elle va de pair avec l’intégration de questions liées à l’égalité des sexes et à l’autonomisation des femmes dans le dialogue politique et thématique avec les pays partenaires.

La stratégie de la CE en matière d’égalité entre les hommes et les femmes et de développement transparaît également dans les politiques extérieures régionales. Ainsi, la communication conjointe intitulée « Une stratégie nouvelle à l’égard d’un voisinage en mutation », de mai 2011 [20], qui révise la politique européenne de voisinage, met en relief l’engagement en faveur des droits de l’homme et des libertés fondamentales en soutenant la ratification de divers instruments et le respect total de leurs dispositions, dont un engagement marqué en faveur de la promotion de l’égalité entre les hommes et les femmes. La participation des femmes à la vie politique et économique est reconnue comme étant un élément capital d’une croissance économique durable et de la création d’emplois, qui constituent le pilier majeur de la stratégie de voisinage. La stratégie commune Afrique- UE fait de l’égalité entre les hommes et les femmes l’un des principes fondateurs du partenariat et intègre les objectifs en matière d’autonomisation des femmes dans plusieurs de ses partenariats, à savoir la gouvernance, la santé, l’éducation et la croissance économique.

Dans une certaine mesure, la politique d’élargissement fait elle aussi partie du programme de développement au sens large. Ajoutons toutefois que l’objectif général de la politique d’élargissement n’est pas l’éradication de la pauvreté, mais plutôt le soutien aux pays candidats ou candidats potentiels, afin qu’ils mettent en place les conditions socioéconomiques et les cadres institutionnels et juridiques qui leur permettraient d’accepter et de transposer l’acquis européen, dont les dispositions relatives à l’égalité entre les hommes et les femmes, en vue de devenir membres de l’Union.

2.2.2. Domaines thématiques

Droits humains, stabilité et consolidation de la paix

La promotion des droits des femmes est au coeur des interventions de l’UE dans ce domaine. En adoptant en 2008 les lignes directrices sur les violences contre les femmes et la lutte contre toutes les formes de discrimination à leur encontre, l’UE s’est clairement engagée à remédier à l’une des plus grandes atteintes aux droits de l’homme, reconnaissant ainsi les droits des femmes, et partant l’égalité entre les hommes et les femmes, comme une priorité politique [21]. Par conséquent, cet enjeu est introduit dans toutes les relations que l’UE entretient avec des pays tiers et des organisations régionales, concernant principalement la conformité des cadres juridiques nationaux avec les normes et engagements internationaux. Le soutien aux défenseurs des droits de l’homme constitue un autre élément inscrit de longue date dans la politique de l’Union. Par ailleurs, le Conseil a adopté en 2008 les résolutions 1325 et 1820 sur les femmes, la paix et la sécurité [22] du Conseil de sécurité des Nations unies. Ces deux résolutions reconnaissent le lien étroit entre la prévention de la violence sexiste et les possibilités qui s’offrent aux femmes de participer à la vie politique, d’assurer durablement leur subsistance et de se sentir en sécurité dans leurs communautés pendant et après un conflit. Avec cette décision politique, l’UE a adopté une approche globale particulièrement pertinente pour son action extérieure.

Aide humanitaire et protection

Le traité de Lisbonne reconnaît l’aide humanitaire comme une politique autonome dans le domaine de l’action extérieure de l’UE, en y encourageant la participation active des femmes. La multiplication des catastrophes naturelles et dues à l’homme et leur incidence économique appellent à une action systématique au niveau européen pour renforcer le degré de préparation et améliorer les capacités de réaction, tant à l’intérieur qu’à l’extérieur de l’UE. Avec les enfants et d’autres groupes défavorisés, les femmes sont bien souvent les victimes les plus durement touchées. Conformément aux engagements du consensus européen sur l’aide humanitaire [23], les considérations liées à la dimension d’égalité hommes-femmes et les besoins spécifiques des femmes doivent être systématiquement pris en compte dans l’aide humanitaire de la CE. En particulier, la section 2.5 du consensus fait spécifiquement référence à la « dimension homme-femme dans l’aide humanitaire » et formule des engagements concernant les différences existant entre eux et la participation des femmes. La dimension homme-femme est encore renforcée au paragraphe 39, qui insiste sur la nécessité de prendre en compte les situations de vulnérabilité spécifiques et de prévoir des stratégies de protection contre la violence sexuelle et sexiste. L’Union européenne reconnaît en outre que la participation active des femmes à l’aide humanitaire est essentielle et doit être encouragée.

2.3. La stratégie Europe 2020 et la stratégie pour l’égalité entre les femmes et les hommes

La stratégie pour l’égalité entre les femmes et les hommes 2010-2015 [24], adoptée par la Commission le 21 septembre 2010, représente le programme de travail de la Commission sur l’égalité des sexes pour 2010-2015. La stratégie met en avant des actions rattachées aux cinq domaines prioritaires de la Charte des femmes et aborde les questions transversales dans une sixième partie. Dans chaque domaine prioritaire, des actions clés visant à stimuler des changements et à engranger des progrès sont décrites. L’égalité entre les femmes et les hommes dans les politiques extérieures constitue le cinquième domaine prioritaire de la stratégie. Il est reconnu que « l’Union européenne peut exercer une influence significative et favoriser l’égalité entre les sexes et l’émancipation des femmes dans le reste du monde grâce aux politiques composant son action extérieure ». Les actions clés visent à encourager les partenaires de l’UE à soutenir l’égalité des sexes, notamment en surveillant le respect des critères de Copenhague pour l’adhésion à l’Union dans le domaine de l’égalité de traitement entre les femmes et les hommes, en aidant les pays des Balkans occidentaux et la Turquie à transposer et à faire appliquer l’acquis en la matière, en appliquant le plan d’action de l’Union pour l’égalité entre les hommes et les femmes et l’émancipation des femmes dans la coopération au développement, en encourageant les pays partenaires de la PEV à oeuvrer en faveur de l’égalité entre les femmes et les hommes par un dialogue politique régulier, et en continuant à intégrer les questions d’égalité entre les femmes et les hommes dans l’aide humanitaire de l’UE.

La stratégie Europe 2020 ne comporte pas de référence explicite à des priorités en matière d’égalité entre les hommes et les femmes, ni ne fixe d’objectifs spécifiques en la matière [25]. De même, à la section 3.3 de la stratégie, intitulée « Mobiliser nos instruments de politique extérieure », l’égalité entre les hommes et les femmes ne semble pas non plus figurer parmi les préoccupations ou principes sous-jacents orientant la future stratégie de l’UE dans ce domaine thématique. Au lieu d’intégrer une dimension d’égalité hommesfemmes dans la stratégie, comme l’avaient demandé le Parlement européen et plusieurs contributeurs lors du processus de consultation, l’approche retenue a consisté à garder l’action de la Commission et des États membres en matière d’égalité entre les hommes et les femmes en dehors de la stratégie Europe 2020, en l’intégrant dans les mécanismes que sont la Charte des femmes, la stratégie pour l’égalité entre les femmes et les hommes 2010-2015 et le pacte pour l’égalité entre les hommes et les femmes 2011-2020.

2.4. Objectifs liés à la dimension d’égalité hommes-femmes dans les relations extérieures

Les défis liés à l’égalité entre les hommes et les femmes les plus urgents recensés dans le débat international sur le développement et la dimension d’égalité hommes-femmes engagé par les principaux organismes de développement [26], couvrant en particulier les objectifs essentiels de la Déclaration du Millénaire pour le développement, sont détaillés cidessous. Ces objectifs sont conformes aux priorités mises en avant par les principaux accords internationaux sur l’égalité des sexes [27]. En voici la liste (laquelle n’est pas exhaustive) :

- améliorer l’accès des femmes à l’éducation, ce qui inclut la lutte contre l’analphabétisme et la promotion de l’accès à l’éducation fondamentale pour les filles, comme le prévoit l’OMD n° 3 sur l’égalité des sexes et l’autonomisation ;
- améliorer l’émancipation économique des femmes, ce qui inclut l’accès à l’emploi et à un travail rémunéré, comme le prévoit l’OMD n° 3 ;
- améliorer la santé des femmes, en accordant une attention particulière à la santé et aux droits sexuels et génésiques, ce qui inclut la réalisation des OMD n° 5 (amélioration de la santé maternelle) et 6 (lutte contre le VIH/sida) ;
- améliorer l’émancipation civile et politique des femmes, ce qui inclut leur représentation politique, conformément à l’OMD n° 3, leur rôle d’artisans de la paix et la protection de leurs droits fondamentaux ;
- mettre un terme à la violence sexiste, ce qui inclut la protection des victimes durant les interventions civiles et militaires.

Le tableau 15 montre le degré de concordance entre ces objectifs et les politiques de l’UE en matière de relations extérieures telles qu’elles apparaissent dans les principaux documents européens liés aux domaines thématiques de l’action extérieure [28]. Il indique en outre s’ils ont été intégrés dans la stratégie pour l’égalité entre les femmes et les hommes et dans la stratégie Europe 2020.

Outre les cinq objectifs cités ci-dessus, l’UE soutient l’application de la législation relative à l’égalité des sexes et la transposition de l’acquis européen en la matière comme instruments fondamentaux de l’égalité entre les femmes et les hommes.


Tableau 15 - Objectifs d’égalité hommes-femmes dans les relations extérieures de l’UE

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Le tableau 15 montre que les objectifs d’égalité hommes-femmes mis en relief par l’analyse contextuelle, à la section 1, sont intégrés dans les principaux documents relatifs à la politique extérieure de l’UE, sous le macro-objectif d’égalité des sexes et d’autonomisation des femmes (l’un des principes transversaux de l’action extérieure de l’UE), ainsi que dans la stratégie pour l’égalité 2010-2015. En revanche, la stratégie Europe 2020 n’a pas adopté de perspective hommes-femmes.

3. Analyse des instruments financiers du point de vue de l’égalité hommes-femmes

La communication relative au CFP 2014-2020, intitulée « Un budget pour la stratégie Europe 2020 », fixe le cadre budgétaire des instruments européens de l’action extérieure à la rubrique 4 (« L’Europe dans le monde »), avec une allocation globale de 70 milliards d’euros, soit environ 6 % de l’allocation budgétaire totale. En décembre 2011, la Commission a présenté un paquet législatif dans le cadre des propositions pour le prochain CFP, comprenant une communication conjointe intitulée « L’Europe dans le monde » [29], un règlement commun pour les instruments de l’action extérieure [30] et des propositions législatives pour neuf instruments géographiques et thématiques. Le montant total proposé pour ce paquet relatif aux relations extérieures, qui sera financé par le budget européen, se monte à 61,975 milliards d’euros (prix actuels) pour la période 2014-2020 (voir le tableau 2). Cette allocation sera complétée par un financement du Fonds européen de développement (34,276 milliards d’euros), lequel ne relève pas du budget européen [31]. En plus de ce qui précède, des instruments tels que l’aide humanitaire et la protection civile continueront à être financés sous la rubrique « L’Europe dans le monde » du CFP 2014-2020, avec un budget estimé à 6,4 milliards d’euros.


Tableau 16 - CFP 2014-2020 : allocation des crédits pour la rubrique 4 « L’Europe dans le monde » (en milliards d’euros)

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L’action extérieure financée par le budget européen est principalement dirigée, du moins en termes d’importance des ressources financières attribuées, aux pays en développement et aux pays émergents d’Afrique, du Moyen-Orient, d’Asie et d’Amérique latine [32]. Ces pays bénéficient d’environ 70 % du budget européen pour l’action extérieure, par l’intermédiaire de l’instrument de financement de la coopération au développement, de l’instrument européen de voisinage, de l’instrument d’aide humanitaire et d’autres enveloppes financières plus réduites. L’UE observe une approche différenciée dans ses actions de coopération au développement, en octroyant davantage de ressources aux pays qui en ont le plus besoin.

Les pays candidats et les pays candidats potentiels [33] bénéficient approximativement de 18 % des ressources européennes pour l’action extérieure, par l’intermédiaire de l’instrument d’aide de préadhésion. Ils pourraient également être considérés comme des pays en développement (à l’exception de la Croatie et de l’Islande), sachant qu’ils entrent dans la catégorie des pays à revenu intermédiaire de la tranche supérieure de la liste de l’OCDE/CAD [34].

La proposition de règlement instituant des règles et des modalités communes pour la mise en oeuvre des instruments pour l’action extérieure de l’Union expose les principales règles de mise en oeuvre et couvre tous les instruments juridiques de l’action extérieure mentionnés plus haut. Le règlement ne prévoit aucune procédure concernant l’intégration de la dimension d’égalité hommes-femmes ni ne fixe d’objectifs ou de points de référence en la matière (en termes d’allocation financière, de rapportage, d’intégration à d’autres thèmes, etc.), alors qu’il exige un rapportage distinct sur les matières environnementales, par exemple.

Les prochaines sous-sections présenteront un aperçu succinct des principaux instruments juridiques prévus à la rubrique 4 (L’Europe dans le monde), leurs objectifs, leurs composantes et leur allocation financière, ainsi que la stratégie qu’ils observent concernant la dimension d’égalité hommes-femmes, telle qu’elle transparaît dans les propositions de règlements.

3.1. Coopération au développement

La proposition de règlement instituant un instrument de financement de la coopération au développement211 expose le cadre réglementaire principal du nouvel instrument de coopération au développement (ICD), le principal instrument dans ce domaine, auquel le nouveau CFP octroie une enveloppe de 24 milliards d’euros, ce qui en fait l’instrument le plus important de la rubrique « L’Europe dans le monde » sur le plan financier.

Encadré 1 - L’instrument de financement de la coopération au développement

Les principaux éléments de l’ICD renouvelé sont les suivants :

- des programmes géographiques : ils appuieront la coopération bilatérale et régionale avec les pays en développement (en dehors de ceux couverts par l’IEV, l’IAP et le FED) ;

- deux programmes thématiques bénéficiant à tous les pays en développement (dont ceux couverts par l’IEV et le FED) :
→ a) « Biens publics mondiaux et défis qui les accompagnent » : ce programme devrait traiter des principaux biens publics mondiaux et des défis qui les accompagnent, répartis dans cinq macrodomaines : i) l’environnement et le changement climatique, ii) l’énergie, iii) le développement humain, iv) la sécurité alimentaire et v) l’immigration, tout en restant cohérent avec l’objectif de réduction de la pauvreté. Pas moins de 25 % des ressources de ce programme seront consacrées à la lutte contre le changement climatique et aux objectifs environnementaux. Au moins 20 % iront appuyer l’inclusion sociale et le développement humain ;
→ b) « Organisations de la société civile et autorités locales » : ce programme renforcera le soutien apporté à la société civile et aux autorités locales en vue d’encourager ces acteurs à s’impliquer encore davantage dans les stratégies du développement.

L’ICD comprendra en outre un nouveau programme panafricain en vue de soutenir la mise en oeuvre de la stratégie commune Afrique-Europe. Ce programme appuiera des activités de nature transrégionale et continentale en Afrique, ainsi que des initiatives spécifiques.

D’après la proposition de règlement, l’égalité des sexes et l’émancipation des femmes constituent des questions transversales qu’il convient d’intégrer dans toutes les actions de l’ICD, en parallèle avec dix autres enjeux [35]. Les objectifs et les principes généraux de l’ICD ont été formulés conformément au traité de Lisbonne et aux dernières politiques en faveur du développement, dont le « programme pour le changement », qui place l’objectif de l’égalité des sexes et de l’émancipation des femmes au sein du macro-objectif de soutien aux droits de l’homme, à la démocratie et à d’autres éléments de la bonne gouvernance. Par ailleurs, l’égalité hommes-femmes et l’émancipation des femmes sont identifiées, sous la rubrique « Droits de l’homme, démocratie et autres aspects clés de la bonne gouvernance » comme l’un des domaines communs de coopération autour desquels des programmes géographiques peuvent être mis sur pied (voir l’annexe IV du règlement).

En ce qui concerne les domaines spécifiques de coopération par région (annexe V) :

- l’égalité des sexes et l’émancipation des femmes constituent, avec le travail décent et l’inclusion sociale, l’un des sept domaines dans lesquels des actions de l’ICD peuvent être financées en Amérique latine et au Moyen-Orient ;
- la violence sexuelle et sexiste et les questions de santé, dont le VIH/sida, font partie des cinq domaines dans lesquels des actions de l’ICD peuvent être financées en Afrique du Sud.

La proposition de règlement de l’ICD ne fournit pas d’indications quant au montant qu’il faudrait allouer aux actions sexosensibles ou au soutien à l’intégration de la dimension d’égalité hommes-femmes dans les programmes géographiques. L’égalité des sexes et l’émancipation des femmes n’y constituent pas un domaine d’intervention prioritaire en soi.

Le programme thématique « Biens publics mondiaux » intègre l’égalité des sexes et l’émancipation des femmes dans les différents domaines de coopération appartenant au macrodomaine « Développement humain ». Dans ce contexte, les actions en faveur de l’égalité des sexes et de l’émancipation des femmes devraient soutenir à la fois :

→ i) des programmes nationaux de promotion de l’émancipation économique et sociale des femmes et de leur participation politique ; et
→ ii) des initiatives visant à promouvoir l’intégration de cette question dans le programme sur l’efficacité de l’aide.

Le domaine du développement humain prévoit d’autres champs d’activité accordant une attention particulière aux objectifs liés à l’égalité des sexes, tels que :

→ a) le soutien à la santé maternelle, sexuelle et reproductive et l’amélioration de l’égalité de l’accès à l’éducation, et
→ b) la consolidation de l’inclusion sociale des groupes défavorisés, dont les femmes.

Le règlement ICD prévoit qu’au moins 20 % des ressources du programme « Biens publics mondiaux », soit 1,20644 milliard d’euros, soient octroyées au développement humain. Il ne précise toutefois pas quel pourcentage des ressources affectées au développement humain sera alloué à la dimension d’égalité hommes-femmes. L’actuel ICD 2007-2013 prévoit une enveloppe spécifique pour l’égalité des sexes, sous le programme thématique « Développement social et humain » (57 millions d’euros). L’examen à mi-parcours du programme [36] montre toutefois que ce financement est extrêmement limité et dirigé essentiellement vers les pays couverts par l’IEV, et qu’aucune action concrète n’a été entreprise pour intégrer l’égalité des sexes à titre de question transversale. La nouvelle programmation ne maintient pas l’initiative « Développement social et humain », mais l’intègre dans le programme « Biens publics mondiaux ». Il n’est pas encore possible de dire si l’actuelle allocation sera augmentée dans la future programmation.

3.2. Voisinage

Deuxième instrument le plus important de la rubrique 4 sur le plan financier, le nouvel instrument européen de voisinage (IEV) [37] (18,2 milliards d’euros) continuera à fournir la majeure partie du financement aux pays du voisinage européen (qui recevront également une aide des programmes thématiques de l’ICD), principalement par l’intermédiaire de programmes de coopération bilatéraux, régionaux et transfrontaliers. Le financement serait augmenté de plus de 50 % par rapport à l’actuelle enveloppe de l’instrument européen de voisinage et de partenariat.

Le nouvel IEV apporterait un soutien dans les domaines de la démocratie et des droits de l’homme (dont les principes d’égalité), de l’état de droit, de la bonne gouvernance et du développement durable. Le règlement adopte une approche ferme vis-à-vis de l’intégration de la dimension d’égalité hommes-femmes, l’un de ses principes fondateurs disposant que « l’égalité de traitement entre hommes et femmes et la lutte contre la discrimination devraient être un objectif transversal de toutes les actions entreprises dans le cadre du présent règlement ». Ceci dit, en dehors d’un soutien général en faveur du « principe d’égalité », l’IEV ne prévoit pas d’objectifs spécifiques ou de domaines axés sur l’égalité des sexes.

3.3. Elargissement

Le CFP a prévu un instrument unique d’aide de préadhésion (IAP) [38], régissant l’aide apportée par l’Union aux pays candidats et aux pays candidats potentiels et doté d’une allocation totale de 14,1 milliards d’euros. En fonction des besoins propres à chaque pays bénéficiaire, l’aide accordée au titre de l’IAP doit poursuivre l’objectif de soutenir a) les réformes politiques et b) le développement économique, social et territorial. Cette aide doit être fournie sur la base de documents stratégiques indicatifs par pays ou par groupe de pays.

L’égalité des sexes est perçue comme l’un des domaines fondamentaux pour la promotion des réformes politiques et pour le soutien des droits de l’homme et des libertés fondamentales (article 2, paragraphe 1, point a), alinéa ii, du règlement). D’après les actions clés de la stratégie pour l’égalité, la CE doit surveiller et encourager la conformité aux critères de Copenhague dans le domaine de l’égalité de traitement entre les femmes et les hommes, et aider les pays des Balkans occidentaux et la Turquie à transposer et à faire appliquer l’acquis en la matière. Le règlement ne fournit cependant aucun élément précis concernant le suivi des actions dans une perspective hommes-femmes ou un montant minimal à allouer aux actions sexospécifiques ou en faveur de l’intégration de la dimension d’égalité hommes-femmes.

3.4. Droits de l’homme, gestion de crise et intervention humanitaire

Le CFP prévoit de renforcer l’instrument européen pour la démocratie et les droits de l’homme (IEDDH) [39], qui permet d’apporter une aide aux pays tiers, même sans l’assentiment du gouvernement et des autorités publiques du pays tiers concerné, en vue de soutenir la démocratie et l’état de droit, ainsi que le respect de tous les droits de l’hommes et des libertés fondamentales. Dans le cadre de ce vaste objectif, l’IEDDH englobe plusieurs domaines d’action, dont la participation égale des femmes et des hommes dans les sphères sociale, économique et politique, la participation et la représentation politique des femmes, la lutte contre la discrimination et les droits des femmes, avec des mesures de lutte contre toute forme de violence à leur encontre. L’article 2, paragraphe 2, de la proposition de règlement dispose que l’égalité des sexes et certains principes doivent être intégrés à toutes les mesures d’aide.

L’instrument de stabilité (IdS) [40] bénéficie d’une enveloppe de 2,8 milliards d’euros. Il se concentrera sur la prévention des conflits, la consolidation de la paix et la construction de l’État. Parmi un vaste éventail de mesures d’aide technique et financière dans les domaines prévus par l’IdS, la proposition de règlement (article 3) pointe tout d’abord le soutien à la mise en place d’institutions publiques démocratiques et pluralistes, y compris aux mesures visant à renforcer le rôle des femmes dans ces institutions, et, deuxièmement, le soutien aux besoins spécifiques des femmes et des enfants impliqués dans des situations de crise et de conflit, y compris leur exposition à des violences sexistes, et le soutien à la réhabilitation et à la réintégration des victimes de conflits armés. L’instrument doit également favoriser le développement et l’organisation de la société civile et sa participation au processus politique, notamment par des mesures visant à renforcer le rôle des femmes dans ce processus.

L’instrument d’aide humanitaire (6,4 milliards d’euros), qui ne fait pas partie du paquet législatif présenté par la Commission en décembre 2011, prévoit une réaction en cas de catastrophe naturelle ou due à l’homme, fondée sur les principes internationaux du droit humanitaire et faisant intervenir des organismes spécialisés.

3.5. Coopération stratégique avec des pays tiers

L’instrument de partenariat [41] est un nouveau programme prévu par le CFP 2014-2020 (doté d’1 milliard d’euros), fournissant un soutien ad hoc pour la coopération avec tous les pays tiers (en développement ou non [42]). Il s’efforcera de promouvoir et de défendre les intérêts européens et de relever les principaux défis mondiaux. Il permettra à l’UE de mener à bien des programmes d’action dépassant la simple coopération au développement avec les pays industrialisés, les économies émergentes et les pays dans lesquels l’UE détient des intérêts significatifs. Pour cet instrument, la proposition de règlement ne mentionne pas la promotion de questions liées à l’égalité des sexes (que ce soit sous forme de principe transversal ou d’objectif spécifique).

4. Evaluer le poids de la dimension d’égalité hommes-femmes dans l’action extérieure de l’UE

4.1. La budgétisation de la dimension d’égalité hommes-femmes dans les instruments de financement de l’action extérieure

À ce stade du cycle de programmation du CFP, il n’est pas encore possible de donner une estimation des fonds qui devraient être alloués à l’égalité entre les hommes et les femmes par l’intermédiaire des différents instruments, et encore moins du degré de réalisation des objectifs sexosensibles de l’action extérieure, identifiés à la section 1. Sur la base des informations disponibles, résumées à la section 2, le tableau 3 recense les principaux objectifs liés à la dimension d’égalité hommes-femmes que les différents instruments étudiés ici sont susceptibles de poursuivre.


Tableau 17 - Budgétisation de la dimension d’égalité hommes-femmes dans les instruments de l’action extérieure

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L’ICD et l’IEV devraient avoir une incidence positive sur les objectifs 1, 2 et 3 en matière d’égalité des sexes, puisque ces derniers sont étroitement liés à l’objectif global d’éradication de la pauvreté et de réalisation des OMD concernés. Ils devraient en outre profiter à l’objectif 4, qui a trait à la promotion de la démocratie, de l’état de droit et des libertés et droits fondamentaux, qui constituent également des objectifs clés des deux programmes. L’IEDDH et l’IdS devraient quant à eux avoir une incidence positive sur les objectifs 4 (améliorer l’émancipation politique des femmes) et 5 (mettre un terme à la violence sexiste). L’IAP devrait soutenir les pays partenaires dans la transposition de l’acquis européen, notamment en matière d’égalité des sexes, et faire appliquer la législation en la matière, surtout en ce qui concerne la lutte contre la discrimination et l’égalité des chances. L’instrument d’aide humanitaire se concentrera probablement sur les stratégies de protection contre la violence sexuelle et sexiste.

Le nouvel instrument de partenariat (IP) ne fait aucune référence à une stratégie hommesfemmes. Or, cela serait tout à fait pertinent puisque cet instrument touche à des domaines en apparence neutres vis-à-vis de la dimension d’égalité hommes-femmes (tels que le commerce, la coopération stratégique et les défis mondiaux) mais qui sont pourtant susceptibles d’avoir une incidence sensible sur cette question. Ainsi, si l’incidence positive du commerce et de la libéralisation sur la croissance économique est généralement reconnue, il importe que les économies en développement, et au sein d’entre elles les groupes les plus vulnérables, tels que les femmes, soient protégées des effets néfastes de l’ouverture des marchés, dont l’érosion graduelle des bénéfices découlant des accords commerciaux préférentiels. Les femmes sont particulièrement vulnérables, aussi bien en tant que consommateurs finaux que de petits producteurs. D’autre part, ce nouvel instrument prévoit une coopération avec les pays en développement qui bénéficient sous l’actuelle programmation d’une aide bilatérale en matière de coopération au développement qui ne sera pas reconduite (Argentine, Équateur, Colombie ou Thaïlande, par exemple). S’ils progressent sur la voie du développement durable, ces pays connaissent toujours d’importants niveaux d’inégalités et verront une partie de l’aide publique au développement dont ils bénéficiaient remplacée par une aide plus stratégique et moins préférentielle, peutêtre moins sensible à la dimension d’égalité hommes-femmes.

Cinq programmes au moins (ICD, IEV, IAP, IEDDH et IdS) définissent la dimension d’égalité hommes-femmes comme l’un des domaines dans lesquels des actions de soutien peuvent être financées, principalement sous le volet de promotion des droits de l’homme et des libertés fondamentales. Ils incluent en outre l’égalité des sexes dans les principes de financement de leurs actions, reconnaissant de ce fait la nature horizontale du soutien à l’égalité entre les femmes et les hommes. Ils reposent toutefois principalement sur l’intégration de la dimension d’égalité hommes-femmes et ne définissent pas d’allocations financières claires pour la réalisation des objectifs liés à l’égalité des sexes. Par ailleurs, même si des documents stratégiques sous-tendant les principaux instruments de l’action extérieure de l’UE reconnaissent l’importance des principes de l’égalité des sexes, ils sont toujours loin d’établir des objectifs clairs et contraignants en la matière. Comme nous l’avons dit, des actions clés et des jalons ne sont fixés qu’au niveau des politiques propres à la dimension d’égalité hommes-femmes, telles que la Stratégie pour l’égalité entre les femmes et les hommes 2010-2015 et le plan d’action pour les femmes dans la coopération au développement (2010). Le rapport 2011 sur la mise en oeuvre du plan d’action constitue certainement une étape importante pour fournir une analyse des actions de la coopération au développement qui soit plus détaillée et plus ciblée sur la dimension d’égalité hommesfemmes. Cependant, des indications claires sur le degré de conformité à ce plan font toujours défaut, ce rapport étant considéré comme « un exercice d’apprentissage qui doit être suivi de discussions avec les États membres de l’UE, le SEAE et les délégations, pour parvenir à une compréhension commune des indicateurs » (p. 27).

Absence de données de suivi et d’évaluation systématiques

Un obstacle majeur à l’évaluation de l’incidence sur la dimension d’égalité hommes-femmes du CFP et des instruments connexes réside dans l’absence de données de suivi et d’évaluation systématiques concernant le soutien aux objectifs en matière d’égalité des sexes par les actuels instruments de l’action extérieure (tant en termes de financement que d’incidence et d’efficacité). D’autre part, les informations liées à la dimension d’égalité hommes-femmes tirées de l’évaluation des anciens programmes et des révisions à miparcours de la programmation actuelle sont rares et disparates, rendant impossible toute prédiction de l’incidence future sur la base des résultats passés.

L’évaluation la plus récente de l’incidence sur la dimension d’égalité hommes-femmes des mesures prises dans un domaine thématique de l’action extérieure remonte à 2003, lorsque la CE a publié le rapport « The integration of Gender in EC Development Co-operation with Third Countries » [43] [L’intégration de la dimension d’égalité hommes-femmes dans la coopération au développement menée par la CE dans les pays tiers]. Ce rapport a montré que l’intégration de la dimension d’égalité hommes-femmes et l’adoption par l’UE d’un cadre réglementaire cohérent en matière d’égalité des sexes n’avaient pas donné lieu à un changement structurel. Plus particulièrement, les ressources financières allouées spécifiquement au soutien à l’intégration de la dimension d’égalité hommes-femmes dans la coopération au développement étaient minimes. Il dénonçait surtout « l’absence presque totale d’informations et de données, ainsi que de suivi ou d’évaluation systématiques » qui « rend presque impossible de relever la moindre incidence positive ou négative quant à la situation relative des femmes et des hommes. Cela entrave fortement l’élaboration de politiques avisées et la conception de stratégies et d’interventions appropriées pour réduire les inégalités entre les sexes ».

Depuis 2003, l’UE a fortement progressé sur la voie d’une mise en oeuvre effective et efficace de sa stratégie d’égalité des sexes dans la coopération au développement, avec notamment la publication du plan d’action 2010, qui aura probablement un impact positif sur certaines des grandes failles mises en évidence par l’évaluation. Néanmoins, l’allocation de ressources pour la dimension d’égalité hommes-femmes reste à ce jour très limitée, surtout en comparaison avec d’autres thèmes transversaux. Il en va de même pour la disponibilité des informations et des données.

Les rapports d’évaluation relatifs aux programmes MEDA II et TACIS (qui couvrent approximativement les pays de l’IEV) ont noté que des questions transversales, en particulier la dimension d’égalité hommes-femmes et l’environnement, n’ont pas été globalement traitées et systématiquement intégrées dans les interventions de la CE, en dehors des interventions les ciblant spécifiquement. Elles ont été reconnues comme essentielles et capitales pour le développement économique et social et ont reçu une attention particulière dans les documents de programmation de la Commission. Malgré tout, la nature des problèmes et surtout les solutions à y apporter n’ont pas fait l’objet d’une analyse approfondie. Quelques interventions spécifiques, réalisées tant au niveau bilatéral qu’au niveau régional, ont traité de questions transversales : la dimension d’égalité hommes-femmes a ainsi été abordée dans les interventions effectuées dans les domaines des droits de l’homme, de la société civile et de l’agriculture [44].

Les rapports annuels sur la coopération au développement ne fournissent que des informations qualitatives très limitées sur les actions ou progrès réalisés en matière d’égalité des sexes, lesquelles ne sont pas ventilées quantitativement.

Des informations précieuses à cet égard sont fournies par les données de l’OCDE/CAD, recueillies par l’intermédiaire du marqueur de la politique d’égalité entre hommes et femmes du système de notification des pays créanciers, qui demande aux pays donateurs d’indiquer si leur aide publique au développement (APD) i) cible l’égalité des sexes comme un « objectif principal » ou un « objectif significatif », ou si elle ii) « ne cible pas » cet objectif [45]. Les flux d’APD correspondant au point i) sont définis comme « sexosensibles ». D’après les données de l’OCDE, les crédits des institutions européennes [46] en 2007-2009 représentaient en moyenne environ 10 % des flux totaux d’APD sexosensibles dans le monde, correspondant en 2007 et 2008 à respectivement 22 % et 16 % de l’APD totale des institutions européennes mesurée à l’aune du marqueur de la politique d’égalité entre hommes et femmes. Précisons que la très grande majorité de l’aide sexosensible cible l’égalité hommes-femmes comme un objectif « significatif » plutôt que « principal ». En valeurs absolues, les programmes publics et de la société civile reçoivent près d’un cinquième de l’APD sexosensible de l’UE, suivis par l’éducation, d’autres infrastructures sociales et les services. Pour ce qui est de la part de l’aide allouée à l’égalité des sexes dans l’aide totale mesurée à l’aune du marqueur de la politique d’égalité entre hommes et femmes (tableau 4), le secteur le plus sexosensible est de loin l’éducation, suivi par la santé, 42,5 % et 29,8 % des fonds alloués à ces secteurs prenant en compte la dimension d’égalité hommes-femmes. Viennent ensuite l’approvisionnement en eau, l’assainissement et d’autres infrastructures sociales, ainsi que le gouvernement et la société civile. Précisons qu’à peine 10 % des fonds alloués à l’agriculture et au développement rural sont sexosensibles. Les secteurs tenant le moins compte de la dimension d’égalité hommesfemmes sont le transport, le stockage et d’autres infrastructures économiques.


Tableau 18 - Caractère sexosensible des programmes de coopération au développement des institutions européennes, par secteur, moyenne 2007-2009

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4.2. Evaluation globale De tous les instruments de financement décrits ci-dessus, seul l’ICD, par l’intermédiaire de son programme thématique « Biens publics », mentionne dans son règlement l’attribution de ressources à l’égalité des sexes et à l’émancipation des femmes, bien que ce soit au sein de l’objectif plus large du développement humain. À l’instar de l’IEV, les programmes géographiques de l’ICD, l’IEDDH et l’IdS envisagent également la mise en oeuvre d’actions en faveur de l’égalité des sexes, qu’il s’agisse d’actions spécifiques ou d’intégration, mais sans fixer d’objectifs ou de critères quant au montant à y allouer.

Le lancement d’interventions en faveur de l’égalité des sexes, et l’attribution des fonds correspondants, dépendront dès lors fortement du degré d’intégration de la dimension d’égalité hommes-femmes dans les stratégies et les plans pluriannuels nationaux et régionaux. Ces derniers doivent être définis par la Commission en collaboration avec les pays partenaires, sous l’oeil attentif du Parlement européen. Ces interventions dépendront également de la mesure dans laquelle les lignes directrices pour l’intégration de la dimension d’égalité hommes-femmes seront comprises et transposées dans la programmation des actions [47].

Pour conclure, les instruments de l’action extérieure financés par le budget de l’UE auront probablement une incidence positive, quoique principalement indirecte, sur les objectifs liés à l’égalité des sexes et à l’émancipation des femmes recensés par les politiques européennes régissant les stratégies des relations extérieures. L’égalité des sexes est à la fois considérée comme une valeur européenne intrinsèque, qui doit être encouragée et intégrée dans les différents stades du cycle de programmation de l’action extérieure, et comme un élément clé de la lutte contre la pauvreté, qui constitue l’objectif primordial de la coopération au développement de l’UE. Dans les pays les plus pauvres, la stratégie de l’UE de lutte contre la pauvreté passe par la réalisation des objectifs du Millénaire pour le développement, qui établissent des objectifs clairs en matière d’égalité entre les hommes et les femmes, surtout dans les domaines de l’éducation, de la santé et de l’émancipation économique et politique des femmes. Partant, les avancées réalisées au niveau des OMD auront forcément une incidence importante sur l’égalité entre les hommes et les femmes.

Cependant, l’analyse, dans les sections précédentes, de la proposition de CFP et du paquet législatif pour l’action extérieure ne met en exergue aucune stratégie claire quant à la dimension d’égalité hommes-femmes, qui serait dotée d’objectifs ou d’attributions spécifiques. Elle ne permet pas non plus d’estimer le montant des ressources qui seront allouées aux objectifs en la matière. Comme on le sait, l’intégration de la dimension d’égalité hommes-femmes est une approche qu’il convient d’adopter dans toutes les phases de conception des politiques ; elle devrait comprendre une évaluation ex ante de l’incidence sur les hommes et sur les femmes, en vue de promouvoir l’égalité des sexes. Mentionner l’intégration de la dimension d’égalité hommes-femmes, les disparités existant entre les sexes et l’intention de résoudre ce problème dans les documents budgétaires ne suffit pas à garantir des actions effectives.

Pour porter ses fruits, l’intégration de la dimension d’égalité hommes-femmes doit être traduite en mesures concrètes et assortie d’un financement et d’attributions prévisibles. Si tel n’est pas le cas, elle court le risque d’être mise de côté au profit d’autres objectifs apparemment plus urgents.

5. Références

- Commission européenne (2004), Politique européenne de voisinage – Document d’orientation, communication de la Commission, Bruxelles, 12.5.2004, COM(2004) 373 final, [SEC(2004) 564, 565, 566, 567, 568, 569, 570].

- Commission européenne (2007), L’égalité entre les hommes et les femmes et l’émancipation des femmes dans la coopération au développement, communication de la Commission au Parlement européen et au Conseil, Bruxelles, 8.3.2007, COM(2007) 100 final, SEC(2007) 332.

- Commission européenne (2010), EU Plan of Action on Gender Equality and Women’s Empowerment in Development : 2010-2015, document de travail des services de la Commission, Bruxelles, 8.3.2010, SEC(2010) 265 final.

- Commission européenne (2010), Stratégie pour l’égalité entre les femmes et les hommes, 2010-2015, Luxembourg : Office des publications de l’Union européenne [document rédigé sur la base des documents COM(2010) 491 final, SEC(2010) 1079 et SEC(2010) 1080].

- Commission européenne (2011), 2011 Report on the implementation of the « EU plan of action on gender equality and women’s empowerment in development : 2010-2015 », document de travail des services de la Commission, Bruxelles, 23.11.2011, SEC(2011) 1437 final.

- Commission européenne (2011), Accroître l’impact de la politique de développement de l’UE : un programme pour le changement, communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions, Bruxelles, 13.10.2011, COM(2011) 637 final.

- Commission européenne (2011), Commission Staff Working Document accompanying the Proposal for a Framework Regulation for Macro-Financial Assistance, Bruxelles, 4.7.2011, SEC(2011) 865 final. Disponible ici.

- Commission européenne (2011), Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil instituant des règles et des modalités communes pour la mise en oeuvre des instruments pour l’action extérieure de l’Union, Bruxelles, 7.12.2011, COM(2011) 842 final, 2011/0415 (COD).

- Commission européenne (2011), Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil instituant un instrument de financement de la coopération au développement, Bruxelles, 7.12.2011, COM(2011) 840 final, 2011/0406 (COD).

- Commission européenne (2011), Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil instituant un instrument européen de voisinage, Bruxelles, 7.12.2011, COM(2011) 839 final, 2011/0405 (COD).

- Commission européenne (2011), Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif à l’instrument d’aide de préadhésion (IAP II), Bruxelles, 7.12.2011, COM(2011) 838 final 2011/0404 (COD), [SEC(2011) 1462 final] ; [SEC(2011) 1463 final].

- Commission européenne (2011), Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil instituant un instrument financier pour la promotion de la démocratie et des droits de l’homme dans le monde, Bruxelles, 7.12.2011, COM(2011) 844 final 2011/0412 (COD), [SEC(2011) 1478 final] ; [SEC(2011) 1479 final].

- Commission européenne (2011), Proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil instituant un instrument de stabilité, Bruxelles, 7.12.2011, COM(2011) 845 final, 2011/0413 (COD), [SEC(2011) 1481 final] ; [SEC(2011) 1482 final].

- Commission européenne (2011), Un budget pour la stratégie Europe 2020 – Partie II : fiches thématiques, communication de la Commission au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions, Bruxelles, 29.6.2011, COM(2011) 500 final.

- Commission européenne et haute représentante de l’Union européenne pour les affaires étrangères et la politique de sécurité (2011), Une stratégie nouvelle à l’égard d’un voisinage en mutation, communication conjointe au Parlement européen, au Conseil, au Comité économique et social européen et au Comité des régions, Bruxelles, 25.5.2011, COM(2011) 303.

- Conseil de l’Union européenne (2008), Approche globale pour la mise en oeuvre par l’UE des résolutions 1325 et 1820 du Conseil de sécurité des Nations unies sur les femmes, la paix et la sécurité, Bruxelles, 1.12.2008, 15671/1/08, REV 1.

- Haut Commissariat des Nations unies pour les réfugiés (2006), UNHCR Statistical Yearbook 2006, disponible ici.

- Nations unies (2010), Les objectifs du Millénaire pour le développement – rapport 2011, disponible ici.

- Parlement européen, Conseil et Commission (2006), Déclaration conjointe du Conseil et des représentants des gouvernements des États membres réunis au sein du Conseil, du Parlement européen et de la Commission sur la politique de développement de l’Union européenne intitulée « Le consensus européen », 2006/C 46/01.

6. Annexe

Tableau I.1 Indice d’inégalités de genre (IIG) et indicateurs connexes, Indice du développement humain, 2005

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Cliquez sur la vignette pour obtenir le tableau grand format.

Source : PNUD (http://hdr.undp.org/fr/statistiques/iig/)

Note concernant la colonne IIG
* L’indice d’inégalités de genre (IIG) reflète les désavantages pour les femmes dans trois dimensions : santé génésique, autonomisation et marché du travail. L’indice indique la perte de développement humain due aux inégalités entre les réalisations des femmes et des hommes dans ces dimensions. Il va de 0 (quand les femmes et les hommes sont à égalité) à 1 (quand les femmes sont moins bien traitées dans l’ensemble des dimensions mesurées).

Notes

[1] Le terme « dispositif de promotion de l’égalité des sexes » désigne l’organisation institutionnelle, les mécanismes et les procédures mis en place pour soutenir la promotion de l’égalité des genres dans le cadre de la planification, de la mise en oeuvre et de l’évaluation des politiques. Ce dispositif couvre les aspects relatifs à l’organisation et à la mise en oeuvre d’actions sexospécifiques, ainsi que la sensibilisation et l’appropriation par les pays.

[2] IP/10/1351, Bruxelles, 19 octobre 2010.

[3] COM(96)67 final du 21 février 1996, « Communication de la Commission : Intégrer l’égalité des chances entre les femmes et les hommes dans l’ensemble des politiques et actions communautaires ».

[4] COM(2011) 500 final et documents liés.

[5] Le paquet législatif sur « L’Europe dans le monde », présenté par la Commission le 7 décembre 2011, est consultable ici.

[6] En 2000, 189 nations se sont engagées à atteindre huit objectifs pour 2015, voir ici. L’OMD n° 3 sur l’égalité des sexes, l’OMD n° 2 sur l’éducation primaire pour tous et l’OMD n° 5 sur la santé maternelle couvrent des objectifs explicites en matière d’égalité hommesfemmes.

[7] Nations unies (2010), Les objectifs du Millénaire pour le développement – Rapport 2010.

[8] UNHCR (2006), UNHCR Statistical Yearbook 2006, disponible ici.

[9] Ellsberg, M. & Heise, L. (2005), cité ici.

[10] Ces données ne sont pas destinées à fournir une analyse exacte ou exhaustive de la situation des femmes dans le monde (cela n’entre pas dans le champ d’investigation du présent rapport) mais plutôt à pointer certains des défis mondiaux les plus urgents en matière d’égalité des sexes.

[11] JO C 46 du 24.2.2006.

[12] Il s’agit du commerce ; des infrastructures ; du développement rural, de l’agriculture et de la sécurité alimentaire ; de la gouvernance, de la démocratie, des droits de l’homme et de l’appui aux réformes économiques et institutionnelles ; de la prévention des conflits et de la fragilité des États ; du développement humain ; et de la cohésion sociale et de l’emploi.

[13] COM(2011) 637 final.

[14] COM(2004) 373 final.

[15] Voir ici.

[16] COM (2007) 100 final.

[17] 2007/2182(INI).

[18] SEC (2010) 265 final.

[19] SEC (2011) 1437 final.

[20] Voir ici.

[21] Les lignes directrices visent à : i) promouvoir l’égalité entre les hommes et les femmes et lutter contre les discriminations ; ii) rassembler des données et développer des indicateurs ; iii) mettre en place des stratégies pour prévenir la violence et protéger les victimes ; iv) lutter contre l’impunité des responsables.

[22] Conseil de l’Union européenne, 15671/1/08 REV 1.

[23] JO C25 du 30.01.2008, p. 1.

[24] COM (2010) 0491 final.

[25] Pour une analyse plus détaillée de la question, voir Smith M.J., Villa P. (prochainement), « Gender Equality and the Evolution of the Europe 2020 Strategy », in : Bulletin of Comparative Labour Relations.

[26] Tels que l’OCDE/CAD, l’UNIFEM ou le PNUD.

[27] Tels que le programme d’action de Beijing, le programme d’action du Caire et la CEDEF.

[28] Voir en particulier : le consensus de 2005 pour le développement, le programme 2011 pour le changement, la politique européenne de voisinage et la stratégie commune UE-Afrique.

[29] COM(2011) 865 final.

[30] COM(2011) 842 final.

[31] Le plus gros programme de financement de la coopération au développement, couvrant l’Afrique subsaharienne (à l’exception de l’Afrique du Sud) et les pays des Caraïbes et du Pacifique, est donc hors budget UE.

[32] Les pays subsahariens (à l’exception de l’Afrique du Sud) ainsi que les pays en développement des Caraïbes et du Pacifique sont principalement financés par le Fonds européen de développement, qui ne relève pas du budget UE.

[33] Les pays candidats sont à l’heure actuelle au nombre de cinq : la Croatie (dont le traité d’adhésion doit être signé le 9 décembre 2011 et qui devrait devenir un nouvel État membre le 1er juillet 2013), l’Islande, le Monténégro, l’ancienne République yougoslave de Macédoine et la Turquie. L’Albanie, la Bosnie-et- Herzégovine, la Serbie et le Kosovo partagent également une perspective européenne : ils sont désignés sous le nom de « pays candidats potentiels ».

[34] La liste des bénéficiaires d’APD établie par le CAD reprend tous les pays et territoires pouvant bénéficier de l’aide publique au développement. Il s’agit de tous les pays à faible revenu et à revenu intermédiaire, à l’exception des pays du G8, des États membres de l’UE et des pays pour lesquels une date définitive a été fixée pour leur entrée dans l’UE.

[35] Tels que la lutte contre les discriminations, la démocratie, la bonne gouvernance, et les droits des enfants et des peuples indigènes.

[36] Voir ici.

[37] COM(2011) 839 final.

[38] COM(2011) 838 final.

[39] COM(2011) 844 final.

[40] COM(2011) 845 final.

[41] COM(2011) 843 final.

[42] À l’exception des pays en développement recevant une aide bilatérale de l’ICD.

[43] Voir ici.

[44] Evaluation du règlement du Conseil n° 2698/2000 (MEDA II) et de sa mise en oeuvre, rapport final, juin 2009. Voir ici.

[45] Le terme « principal » signifie que l’égalité des sexes était un objectif explicite de l’action menée et une composante fondamentale de sa conception. « Significatif » indique que l’égalité des sexes était un objectif important mais secondaire de l’action menée. « Non ciblé » indique que l’on a cherché à déterminer si l’action encourageait l’égalité des sexes, mais qu’il n’en a été trouvé aucune preuve. Données disponibles ici.

[46] Ces données ne couvrent qu’une fraction des fonds européens alloués à l’action extérieure. En fait, elles renvoient uniquement aux fonds de l’action extérieure catégorisés comme APD. Elles incluent en outre des crédits du Fonds européen de développement, qui ne relève pas du budget de l’UE.

[47] Outre les actions envisagées par le plan d’action de 2010, la CE a élaboré des documents de travail spécifiques à cet égard, dont les Programming Guidelines for Gender Equality (orientations en matière de programmation concernant l’égalité entre les hommes et les femmes, janvier 2006), qui fournissent des informations sur la manière d’aborder l’égalité entre les hommes et les femmes dans les programmations nationales. Des conseils opérationnels détaillés sont également fournis dans le Toolkit on Mainstreaming Gender Equality in EC Development Cooperation (boîte à outils sur l’intégration de la dimension de l’égalité hommes-femmes dans la coopération au développement de la CE).

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