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Vendredi 20 septembre 2019

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L’Europe, un espace pour inventer le développement durable ?

2008, par Yveline Nicolas


Texte paru dans l’ouvrage collectif "Quel développement, croissance, décroissance" ; éditions Syllepse, septembre 2006

Réactualisé en juin 2007

 Introduction

Actuellement prédomine un modèle dit de « développement » de plus en plus homogène, mondialisé, basé sur le productivisme, la compétition généralisée, l’accroissement des inégalités de revenus, le capitalisme des actionnaires, le recul de services publics. Il se focalise sur la croissance du PIB comme indicateur principal de réussite. Chaque entité géopolitique et économique, en fonction de son pouvoir et de sa culture propres, expérimente des variantes de cette machine infernale, voire tente de lui résister ou d’en corriger des effets pervers, qui s’exercent particulièrement dans les domaines de la prédation des ressources naturelles et de la montée des exclusions sociales, paraissant condamner à terme ce mode de développement.

L’Europe est-elle, peut-elle être un espace de résistance au mode dominant de développement « non durable » ? Existe-t-il un modèle de développement « viable » ou « durable » qui s’affirmerait au fur et à mesure de la construction de l’Union européenne ? Avec ses 25 pays membres et ses 470 millions d’habitants, l’Union européenne est la première puissance commerciale mondiale, avant les Etats-Unis et le Japon. Ses choix spécifiques peuvent donc jouer un rôle déterminant pour infléchir le mode de développement planétaire reconnu comme non viable en termes d’équilibres écologiques et sociaux. En témoignent la position progressiste de l’Union dans la mise en œuvre du Protocole de Kyoto , la politique agricole commune (PAC) initialement basée sur la protection des marchés intérieurs et le développement rural, la précaution envers les OGM, la conception européenne du services public, des systèmes de protection sociale ou celle des biens communs mondiaux, ses positions en faveur du renforcement des institutions multilatérales…

Mais l’Europe vue par la Commission européenne paraît aussi s’appliquer à se mettre en conformité avec les impératifs de l’Organisation mondiale du commerce (OMC) : ainsi les réformes successives de la PAC, visant à intégrer l’agriculture dans les objectifs de libéralisation du commerce international, le projet de directive Bolkestein sur la libéralisation des services dans le marché intérieur de l’UE, lié à l’Accord Général sur le Commerce des Services ; la tentative, rejetée in extremis par le Parlement européen, de s’aligner sur la brevetabilité des logiciels, etc.

Au sein de ces contradictions entre des modèles sociaux-démocrates, marqués par une culture d’ « acquis sociaux » et l’insertion à marche forcée dans la mondialisation néo-libérale, le concept et la pratique du « développement durable » peut être un instrument d’analyse pour examiner comment les composantes économiques, sociales, environnementales et culturelles du développement entrent en compétition et si l’Union européenne évolue vers leur régulation et leur hiérarchisation dans le sens de l’intérêt collectif.

 L’objectif du développement durable, au cœur du discours de la construction européenne

Si l’on prend comme illustration le « pilier environnemental » du développement durable, il est certain que l’UE a favorisé des avancées, notamment sous l’impulsion des pays d’Europe du Nord, incitant des pays retardataires à s’aligner, à commencer par la France. Celle-ci reste fréquemment épinglée et condamnée à de lourdes amendes pour ses défaillances à transcrire des directives environnementales. L’Europe a introduit dans ses fondements juridiques des principes issus de la Conférence internationale de Rio sur l’environnement et le développement (1992) : celui de pollueur payeur, le principe de précaution, le droit à l’information du public en matière d’environnement (Convention d’Aahrus). Il n’est pas inutile de rappeler les progrès réalisés en matière de protection de l’environnement : lutte contre les pollutions de l’eau (depuis la directive de 1991, les communes de plus de 2 000 habitants doivent se doter de stations d’épuration d’ici 2005) ; prévention des risques majeurs : les États doivent prendre toutes les mesures pour prévenir un accident majeur (directive Seveso de 1982, Seveso II de 1996 prévoyant l’inspection annuelle des installations les plus dangereuses) ; protection de la nature et de la biodiversité : directive relative à la protection des oiseaux sauvages de 1979, directives Habitats de 1992 et 1997 visant à établir un réseau européen d’espaces protégés Natura 2000. Le projet REACH de législation sur les produits chimiques, doit instaurer en 2006 un système d’enregistrement et d’autorisation, conduisant à tester l’impact de milliers de substances sur l’environnement et la santé . L’Europe a également pris des initiatives en lien avec les collectivités locales pour créer des outils comme le système de management environnemental EMAS , instauré un label écologique européen qui concerne 250 produits, réalisé un guide des achats écologiques …

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Des stratégies sectorielles importantes se dessinent : directive sur les énergies renouvelables (2001) demandant une augmentation de 22 % la part des renouvelables d’ici 2010, modulée en fonction de la situation de chaque Etat (ainsi les objectifs varient de 60% d’électricité de source renouvelable pour la Suède, 29% pour le Danemark ou l’Espagne, à 6% pour la Belgique), directive sur les marchés publics permettant d’intégrer des critères environnementaux et sociaux, financements pour le développement local (Urban, Interreg, Life, Programme cadre de coopération favorisant le développement durable en milieu urbain…), adoption en janvier 2004 d’un plan d’action de développement des écotechnologies, etc.

Sur le plan social et des droits humains, l’Union européenne a également marqué des avancées, même si les pays membres conservent leur autonomie en matière de fiscalité et de droit du travail : égalité entre les femmes et les hommes (dès 1975, directives en faveur de l’égalité de traitement et de rémunération), libre circulation des travailleurs, coordination des régimes de sécurité sociale, lutte contre les discriminations, adoption de la Charte des droits fondamentaux en 2000…

 Mais existe-t-il une politique globale de développement durable ?

Le traité d’Amsterdam, entré en vigueur en 1999, fait du « sustainable development » un des objectifs de l’Union. La politique « économique et de développement » est encadrée par deux textes : les objectifs de Lisbonne de 2000 établissant une stratégie visant à faire de l’Europe d’ici 2010 « l’économie de la connaissance la plus compétitive et la plus dynamique du monde, capable d’une croissance économique durable accompagnée d’une amélioration quantitative et qualitative de l’emploi et d’une plus grande cohésion sociale ». Un objectif de cette stratégie est le « plein emploi » pour 2010… En 2001 le Conseil de Stockholm ajoute la dimension du développement durable à cette politique économique et sociale comme troisième « pilier » du processus de Lisbonne. Cette décision se concrétise au Sommet de Göteborg par une « Stratégie européenne de développement durable » (SEDD) élaborée par la Commission. Celle-ci repose sur le « principe selon lequel il faut examiner d’une manière coordonnée les conséquences économiques, sociales et environnementales de toutes les politiques et en tenir compte dans le processus de décision ». Elle indique que « fixer les prix qui reflètent mieux ce que les différentes activités coûtent réellement à la société motiverait davantage les consommateurs et les producteurs dans leurs choix quotidiens quant aux biens et aux services à acheter ou à produire ». En juin 2005, la Commission a produit une déclaration, qui reste assez théorique, sur les principes directeurs en matière de développement durable .

Le fait qu’une stratégie de DD, qui si l’on se réfère aux plans d’action de la Conférence de Rio de 1992 et du Sommet Mondial du développement durable de 2002, est l’élément structurant pour effectuer le passage à des modes de production et de consommation soutenables pour les équilibres planétaires, ait été élaborée sans mise en débat public, sans analyser son articulation avec les stratégies nationales des pays membres, sans consultation de la société civile ni même du parlement, en dit long à la fois sur l’importance qui lui était accordée et sur le fonctionnement des institutions européennes. La Commission elle-même a dressé un bilan critique des résultats de ces quatre dernières années, estimant que l’Europe a été « incapable d’inverser de grandes évolutions socio-économiques incompatibles avec ses objectifs de développement durable », en particulier :

- Le réchauffement climatique s’est accéléré (et les émissions européennes de gaz à effet de serre ont augmenté de 1, 3 % entre 2002 et 2003).
- La pauvreté et l’exclusion sociale ne sont pas maîtrisés. Le taux de chômage est de 9 % (près de 20 millions de personnes). L’UE compte 56 millions de pauvres.
- Le vieillissement de la population, problème particulièrement sensible en Europe, met en péril la survie des systèmes de protection sociale (sur 475 millions d’européens, 1/3, soit 150 millions ont plus de 50 ans ; les plus de 65 ans sont 74 millions et forment 16 % de la population. Sauf recours à une politique ambitieuse d’immigration, la population européenne commencera à décliner dès 2020).
- Les menaces en termes de santé publique se sont s’aggravées (risques d’épidémie, augmentation des cancers d’origine environnementale…)
- L’érosion de la biodiversité (censée être « stoppée d’ici 2010 ») se poursuit.
- La croissance économique et l’augmentation des flux de transports n’ont pas été découplées. Les transports aériens et routiers augmentent, avec des répercussions croissantes sur la fragmentation de l’espace, la pollution, les émissions de gaz à effet de serre.
- Les Objectifs du Millénaire pour le développement (ODM, Nations unies, 2000) qui orientent l’aide publique des pays riches vers des objectifs quantitatifs précis en matière d’éducation, de lutte contre la faim et la pauvreté, de protection des ressources naturelles etc seront loin d’être atteints.

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La Commission a entamé une révision de la stratégie de développement durable, qui devrait être adoptée d’ici l’été 2006. Cette fois, elle a mis en œuvre une consultation publique plus importante. Les associations comme les citoyens pouvaient donner leur point de vue notamment via un site Internet. Il n’y a pas eu pour autant d’information ni de mobilisation dans les pays nationaux… La Commission a formulé six axes d’action prioritaires :

- « Une réaffirmation des principes fondamentaux du développement durable, et notamment l’importance égale accordée à chacune de ses trois dimensions (croissance économique, cohésion sociale et protection de l’environnement).
- La définition d’une nouvelle approche en matière d’élaboration des politiques publiques, fondée sur la réalisation d’études d’impact plus équilibrées et le recours à des instruments basés sur le marché.
- L’analyse des liens unissant les différentes « tendances non-durables » (qui correspondent au diagnostic décrit ci-dessus).
- La définition d’échéances et d’objectifs plus clairs.
- La mise en place de contrôles plus efficaces.
- Un renforcement de la coopération avec les acteurs publics et privés ».

Les ONG écologistes, réunies au sein du Bureau européen de l’environnement (BEE) et du Green G8 (concertation de grandes associations, comme Greenpeace, WWF, Amis de la Terre etc) jouent un rôle très important de veille et de lobbying à ce sujet . Elles reprochent à la Commission un déséquilibre persistant entre le pilier économique du développement et les piliers environnementaux et sociaux. S’exprimant devant le Parlement, le président de la Commission, JM Barroso révèle une vision approximative du DD : « C’est comme si j’avais trois enfants : l’économie, l’agenda social et l’environnement ; si l’un de mes enfants est malade (l’économie), je lui accorde toute mon attention jusqu’à ce qu’il soit rétabli mais cela ne veut pas dire que j’aime moins mes autres enfants ». Le BEE qui cite ces propos, rétorque : « la Commission ne se rend pas compte que l’enfant qui garde le silence (l’environnement) a une maladie mortelle qui va miner la santé de toute la famille, alors que l’enfant qui se fait remarquer (l’économie) est seulement enrhumé ». On pourrait aussi reprocher à M. Barroso ses outils de diagnostic vieillots pour suivre l’évolution de la santé de son enfant qu’on devine préféré : il continue à se référer à l’augmentation du PIB par habitant, indicateur largement dépassé pour analyser l’évolution d’une société vers le progrès social et la préservation de son capital naturel et humain.

 Des contradictions profondes

Arc-boutée à sa stratégie de deux piliers, l’un du processus de Lisbonne « croissance et emplois », qui draine la majeure partie des affectations budgétaires, l’autre plus vague de la stratégie de « développement durable », la Commission paraît reproduire l’habituel contresens : considérer que le DD c’est la protection de l’environnement à la marge d’une stratégie économique passant par la croissance. On retrouve d’un côté le « développement durable », de l’autre le « développement économique », plus ou moins confondu avec la « croissance durable », autre contre-sens qui utilise l’adjectif dans son sens « d’appelé à durer » et non de « viable pour les éco-systèmes et les équilibres naturels ». Malgré ses réajustements en intention, la construction européenne court le risque de passer à côté d’une question fondamentale : quels arbitrages et quelles régulations pour une cohérence entre les politiques économiques, sociales, environnementales et culturelles ?

Les controverses sur le Traité constitutionnel européen (TCE) ont reflété ces incohérences. Qu’un tel traité entre un jour en vigueur ou pas, le débat restera le même. Bien que la question du développement durable notamment dans ses aspects écologiques ait, comme d’habitude, très peu été abordée par les medias et les principaux partis politiques, les partisans du Traité ont cité des progrès, qui apparaissent dès les premières lignes : « L’Union oeuvre pour le développement durable de l’Europe fondé sur une croissance économique équilibrée et sur la stabilité des prix, une économie sociale de marché hautement compétitive, qui tend au plein emploi et au progrès social et un niveau élevé de protection et d’amélioration de la qualité de l’environnement ». Le préambule pose le « respect des droits de chacun, dans la conscience de leurs responsabilités à l’égard des générations futures et de la planète » : définition même du développement durable. De son côté, la Charte des droits fondamentaux prévoie qu’ « un niveau élevé de protection de l’environnement et l’amélioration de sa qualité doivent être intégrés dans les politiques de l’Union et assurés conformément au principe du développement durable ».

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Mais de même que la portée de la charte aurait pu être affaiblie en s’exerçant dans les limites d’autres dispositions du TCE, de même rien ne venait résoudre un problème de fond : comment concilier la préservation de l’environnement, la protection sociale et l’ouverture des marchés européens à la concurrence ? L’un des facteur-clés d’un développement durable est l’urgente maîtrise des transports routiers individuels et de marchandises. Comment y arriver si la politique de transports ne s’articule pas à celle de développement durable et reste régie par la règle de l’unanimité ? Une stratégie effective de DD nécessiterait des investissements massifs sur plusieurs dizaines d’années en matière d’énergies renouvelables, de transports ferroviaires, d’aménagement du territoire, d’urbanisme, etc. qui d’ailleurs pourraient créer de nombreux emplois. Or l’Union ne peut pas lancer d’emprunts : en raison du dogme monétariste qu’elle est la seule région du monde à appliquer avec cette rigidité, son budget doit rester strictement équilibré. Sa politique fiscale requiert l’unanimité. Les politiques nationales ont elles aussi une marge de manœuvre réduite puisqu’elles s’articulent au Pacte de stabilité et de croissance (PSC) s’accroché à la doctrine de l’interdiction pour les Etats d’un déficit budgétaire dépassant 3 % du PIB.

Ces incohérences et les difficultés politiques à définir une stratégie et un modèle global de DD se reflètent dans de nombreuses actions sectorielles. Une partie du budget européen est affecté au subventionnement d’activités polluantes ou non viables sur le plan environnemental et social. Dans le domaine de l’agriculture, les aides ont favorisé l’utilisation excessive de pesticides et d’engrais chimiques, la pollution des eaux et des sols, une surproduction et une répartition très inéquitable des revenus agricoles. Le financement des infrastructures de pêche industrielle est responsable de la surexploitation des ressources halieutiques, obligeant à des quotas. Citons aussi les dégrèvements fiscaux sur les carburants (le diesel, la détaxation du kérosène), les aides aux transports terrestres de fret, les subventions aux énergies fossiles (charbon, gaz, pétrole). L’une des revendications des organisations de solidarité internationale européennes, réunies dans le Collectif Concord , est la cohérence entre la politique de coopération internationale de l’Union et ses différentes politiques internes. Car l’Europe subventionne des programmes d’autosuffisance alimentaire en Afrique, tout en finançant l’exportation à prix bradés d’excédents de produits de mauvaise qualité, comme les bas morceaux de poulet congelés, qui ruinent des élevages artisanaux locaux.

 Que serait une Europe « durable » ?

Conséquence de toutes ces contradictions, largement liées à la primauté d’une vision libérale classique de l’économie et de la croissance sur la prise en compte des contraintes écologiques, des dynamiques sociales et de la solidarité avec les pays du Sud : quels que soient les progrès apparents en matière de préservation de l’environnement, l’UE aurait besoin, selon le calcul de l’empreinte écologique, d’au moins trois planètes Terre pour continuer ses modes de production, de consommation et de commercialisation actuels .

Au vu de l’accélération du réchauffement climatique et de l’érosion de la biodiversité, phénomènes synergiques qui commencent à toucher particulièrement l’espace européen, avec de graves problèmes de désertification et de pénurie d’eau dans certains pays du Sud du continent, nous sommes entrés dans une période charnière. Peut-être ne reste-t-il plus qu’une trentaine d’années, c’est-à-dire une génération, pour réorienter le mode de développement avant que certains déséquilibres ne deviennent irréversibles. Les scientifiques considèrent que pour infléchir la tendance, vu l’inertie de la présence des gaz à effet de serre dans l’atmosphère, leurs émissions mondiales doivent chuter de 30% à 50% d’ici 2050 par rapport aux niveaux de 1990.

Il serait donc nécessaire que l’Union se mobilise pour agir rapidement et de façon cohérente. En quoi pourrait concrètement consister ce changement de modes de production et de consommation, ce passage à une « économie écologique et sociale » en Europe ?

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Si l’on reste dans le registre de la croissance, ce que font les syndicats quand ils plaident pour que « l’Europe sociale soit le moteur de la croissance économique », l’Europe de la protection de l’environnement pourrait-elle aussi être un facteur de croissance associée à une création importante d’emplois ? Tout comme l’Europe de l’éducation, de la création et de la diversité culturelle, celle des services publics ? Comme il a été dit plus haut, un énorme effort d’investissements et d’infrastructures devrait être mis en oeuvre dans le cadre d’une réelle stratégie de développement durable. Celle-ci serait donc dans un premier temps génératrice de croissance. Mais pour que cette croissance n’ait aucun effet pervers, possibilité qui reste à démontrer, il faudrait imaginer un couplage des politiques sociales et environnementales et leur donner la priorité absolue.

Le cloisonnement entre les actions sectorielles accroît la difficulté à insérer de façon transversale des mécanismes visant au DD. Par exemple, le Conseil qui traite des questions environnementales recommande sans grand succès au conseil « Ecofin », qui réunit les ministres de l’économie, de préparer un programme concret pour « réformer les subventions qui ont un impact négatif considérable sur l’environnement et qui sont incompatibles avec le développement durable ». Du point de vue de la société civile, on voit aussi certaines difficultés à s’entendre entre acteurs syndicaux et associations écologistes, à cause précisément des finalités et du contenu de la « croissance ». Au moment des débats préparatoires au Forum social européen de 2003 en France il n’a pas été réellement possible d’en discuter sérieusement, alors que ce débat aurait dû être au cœur de la réflexion sur l’élaboration des propositions alternatives. Il est de bon augure que les acteurs citoyens intensifient leurs partenariats, comme celui amorcé au niveau français entre des associations de solidarité internationale, des syndicats, et des ONG environnementalistes (par exemple sur la responsabilité sociale des entreprises ) ou au niveau européen, entre le Bureau européen de l’environnement, la Plateforme sociale et la Confédération européenne des syndicats.

Parmi les pistes à approfondir et à débattre, en voici, de façon très succincte et en particulier dans le domaine écologique, quelques-unes qui seraient urgentes et essentielles pour une transition vers une « Europe durable » :

• Une révolution énergétique basée sur l’efficacité et la sobriété énergétique, associées au développement accéléré des énergies renouvelables : solaire, éolien, petit hydraulique, biomasse…

• Une politique intégrée de transports pour réduire les flux aériens et routiers et développer le rail et les transports fluviaux et les transports combinés.

• Une incitation à la reterritorialisation des activités économiques. En application du principe de « subsidiarité », toute production devrait pouvoir en priorité être effectuée, commercialisée et consommée à l’échelle la plus locale possible.

• Une orientation générale visant à dématérialiser l’économie : efficacité dans la production (« facteur 4 » ), décroissance des productions d’objets inutiles, incitation à réparer et recycler, réglementation stricte de la publicité .

• Des modes de production recyclant leurs déchets et leurs pollutions. A noter que le secteur des éco-industries emploie plus de 2 millions de personnes et croît d’environ 5% par an, avec de meilleurs résultats que d’autres industries.

• Un investissement massif dans les biens culturels, l’éducation, les services sociaux, les services aux personnes, les biens relationnels…

• La mise en oeuvre d’une écofiscalité : diminuer les prélèvements sociaux et augmenter les éco-taxes, ce qui n’alourdirait pas les charges des entreprises

• Une politique urbaine : transports collectifs, autosuffisance énergétique, etc. De ce point de vue, le modèle de ville européenne peut être un atout . D’autre part, l’Europe devrait faire une priorité de la multiplication et du soutien aux agendas 21 locaux et mieux préciser leur articulation avec la stratégie européenne de DD

• La réorientation de la politique agricole et alimentaire en faveur d’une agriculture biologique et d’une agriculture urbaine ; la diminution de la production et de la consommation de viande au profit des végétaux.

• Une commande publique mettant systématiquement en œuvre des clauses sociales et environnementales : les institutions publiques disposent d’un pouvoir d’achat très important (16% du PIB de l’UE des 15) qui leur permettrait de peser fortement en faveur du développement durable .

• Le développement de l’économie sociale et solidaire : ce que l’UE appelle le “troisième système” (associations, mutuelles, coopératives…) constitue un gisement d’emplois qui doit devenir une priorité .

• La concentration d’efforts budgétaires sur le développement durable des nouveaux Etats membres, visant notamment à préserver leur agriculture paysanne, les réserves de biodiversité, à renforcer les services sociaux, etc

• L’orientation de la coopération au développement et des relations internationales pour peser vers des modèles de production durables, le renforcement de l’ONU et sa réforme en vue d’une stratégie mondiale de développement durable.

• Un débat public permanent relayé par les parlements, le renforcement de la participation des acteurs de la société civile, l’organisation de campagnes d’information européennes sur les enjeux de la transition vers une Europe du développement durable.

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 Le développement durable pour relancer le projet européen

Ni les mécanismes marchands ni la croissance aveugle ne pourront jamais rétablir les équilibres écologiques, changer en une génération l’essentiel des infrastructures, développer l’Europe sociale, des droits humains, de l’éducation et de la création culturelle. La mise en œuvre d’une réelle stratégie de développement durable devrait être le socle de l’Europe politique, économique, sociale et culturelle. L’organisation pratique de cette transition qui prendra plusieurs dizaines d’années devrait mobiliser tous les budgets et tous les efforts de recherche. Encore faudrait-il que le personnel politique et exécutif européen dans son ensemble et tous les acteurs sociaux et associatifs soient sensibilisés et convaincus de cette urgence absolue. Ce n’est pas encore le cas.

Et pourtant, face à l’actuelle administration américaine, engluée dans son fondamentalisme guerrier, pétrolier et religieux, c’est peut-être dans l’espace géographique et politique européen, articulé avec des pays du Sud et pays émergents, que les idées du développement durable ont le plus de chance de se concrétiser.

 Informations complémentaires

- Références du livre Le développement en débat Croissance ? Décroissance ? Développement durable ?, sept 2006, 226 p. ; éditions Syllepse

- Présentation du livre

"Les habitants de notre planète sont confrontés – certainement pour la première fois de leur histoire – à une situation inédite et dangereuse : les conséquences de leurs actes dépassent ce que notre environnement peut supporter et ces conséquences sont souvent irréversibles.

Réchauffement de la planète, dérèglement climatique, menaces sur la biodiversité, épuisement des ressources halieutiques, pollution des mers, déforestation, pénurie d’eau douce menacent rattrapent nos sociétés. D’autre part on a coutume de dire qu’il faudrait quatre ou cinq planètes si toute la population mondiale consommait et déversait autant de déchets que les habitants des États-Unis.

Devant ces problèmes a surgi en 1987 le concept de « développement durable » issu du rapport Brundtland, commandé par les Nations Unies en 1987. L’idée générale est simple : le développement est durable si les générations futures héritent d’un environnement d’une qualité au moins égale à celui qu’ont reçu les générations précédentes.

Depuis et devant la persistance, voire l’aggravation des problèmes écologiques et sociaux le débat autour du thème même de développement qu’il soit « durable, humain, soutenable, viable… » ne cesse de s’emballer. Certains prônent même la « décroissance ».

Plus d’une vingtaine de chercheurs, d’élus, d’acteurs de terrains ont été sollicités pour mettre en débat le modèle de développement à l’œuvre dans nos sociétés mondialisées.

L’ouvrage fruit du travail accumulé a cette occasion donnera au lecteur des pistes pour y puiser des arguments pour forger sa propre opinion".

A consulter sur le site Adéquations

- La rubrique Union européenne
- Les Principes directeurs de DD de l’UE

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